Комиссия Московского УФАС России по рассмотрению жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров (далее - Комиссия)
при участии:
исполнительного директора АНО "КОЦ "Зазеркалье" - <...> (на основании приказа о продлении полномочий Исполнительного директора АНО "КОЦ "Зазеркалье" от 01.06.2018 N 15),
от Администрации МО Ховрино - <...> (по распоряжению главы муниципального округа Ховрино от 08.11.2018 N 66- К), <...> (по доверенности от 25.03.2019 N Д-18/19),
рассмотрев жалобу АНО "КОЦ "Зазеркалье" (далее - Заявитель) на действия Администрации МО Ховрино (далее - Организатор торгов) при проведении конкурса
на право заключения на безвозмездной основе договора на реализацию социальной программы (проекта) по организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства в нежилом помещении, находящемся в безвозмездном пользовании администрации муниципального округа Ховрино, расположенном по адресу: 125475, <...> (далее - Конкурс) в соответствии со ст. 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции),
установила:
В адрес Московского УФАС России поступила жалоба Заявителя на действия Организатора торгов при проведении Конкурса.
По мнению Заявителя Организатор торгов ненадлежащим образом исполнил предписание Комиссии Московского УФАС России по рассмотрению жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров, в части установления прозрачного порядка оценки и сопоставления заявок на участие в Конкурсе по делу N 1-00-82/77-19.
Поскольку Законом о защите конкуренции предусмотрена возможность обращения в антимонопольный орган с жалобой на действия (бездействие) организатора торгов при проведении торгов, а также установлен порядок рассмотрения таких жалоб, жалоба Заявителя принята и рассмотрена Комиссией по существу.
В соответствии с п. 4.2 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган рассматривает жалобы на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продажи государственного или муниципального имущества.
Порядок рассмотрения жалоб, поданных при проведении обязательных торгов, установлен ст. 18.1 Закона о защите конкуренции.
Организатор торгов с доводами жалобы не согласился, представив письменные возражения.
В соответствии с Законом города Москвы от 06.11.2002 N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве", Законом города Москвы от 25.10.2006 N 53 "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства", Законом города Москвы от 11.07.2012 N 39 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы", Постановлением Правительства Москвы от 18.11.2014 N 680-ПП "О мерах по реализации органами местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельных полномочий города Москвы в сфере работы с населением по месту жительства, внесении изменений в правовые акты Правительства Москвы и признании утратившими силу правовых актов (отдельных положений правовых актов) Правительства Москвы", руководствуясь решением Совета депутатов муниципального округа Ховрино от 24.02.2015 N 2.9 "Об утверждении Порядка организации и проведения в муниципальном округе Ховрино конкурсов на право заключения на безвозмездной основе договоров на реализацию социальных программ (проектов) по организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства в нежилых помещениях, находящихся в собственности города Москвы", решением Совета депутатов муниципального округа Ховрино от 06.11.2018 N 9.9 "О согласовании нежилого помещения, находящегося в безвозмездном пользовании администрации муниципального округа Ховрино, для организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства", предписанием Московского УФАС России от 21.01.2019 по делу N 1-00-82/77-19 администрацией муниципального округа Ховрино 15.02.2019 на официальном сайте администрации МО Ховрино (municipalhovrino.ru) размещено извещение о проведении повторного Конкурса.
Как следует из жалобы Заявителя, по результатам рассмотрения 21.01.2019 жалобы на действия Организатора торгов при проведении спорной закупочной процедуры Комиссией было вынесено решение по делу N 1-00-82/77-19 о признании такой жалобы обоснованной и о признании Организатора торгов нарушившим публичный порядок Российской Федерации, определенный законодательством, регулирующим проведение такого рода торгов.
На основании указанного решения Комиссией Организатору торгов было выдано предписание от 21.01.2019 по делу N 1-00-82/77-19 об устранении выявленных нарушений путем внесения изменений в Конкурсную документацию с учетом решения антимонопольного органа по упомянутому делу.
При этом исполнить названное предписание Организатору торгов надлежало в срок до 22.02.2019.
В соответствии со статьей 36 Закона о защите конкуренции коммерческие организации и некоммерческие организации (их должностные лица), федеральные органы исполнительной власти (их должностные лица), органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (их должностные лица), органы местного самоуправления (их должностные лица), иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации (их должностные лица), а также государственные внебюджетные фонды (их должностные лица), физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, обязаны исполнять решения и предписания антимонопольного органа в установленный такими решениями и предписаниями срок.
В силу пункта 1 статьи 51 Закона о защите конкуренции предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит исполнению в установленный им срок. Антимонопольный орган осуществляет контроль за исполнением выданных предписаний.
В соответствии с пунктом 4 статьи 51 Закона о защите конкуренции под неисполнением в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства понимается исполнение предписания частично в указанный этим предписанием срок или уклонение от его исполнения. Неисполнение в срок указанного предписания является нарушением антимонопольного законодательства.
Как следует из доводов жалобы, требования названного предписания в том виде, в котором они были сформулированы антимонопольным органом в совокупности с решением по тому же делу, в установленный срок Заказчиком не исполнены.
Так, 11.03.2019 был опубликован протокол вскрытия пакетов с заявками, поданными на участие в повторном конкурсе, 14.03.2019 был опубликован протокол анализа и сопоставление заявок.
На участие в Конкурсе было подано 2 заявки, в том числе заявка Заявителя. Заявке АНО "КОЦ "Зазеркалье" было присвоено 14 баллов, победителю 18 баллов.
Данные баллы, по мнению Заявителя были присвоены в связи с тем, что в Приложении N 1 Конкурсной документации заявки участников подлежат анализу и сопоставлению только на основании количественного критерия. Установление данного положения в Конкурсной документации расцениваются Заявителем как неисполнение предписания Московского УФАС России.
На заседании комиссии представитель Организатора торгов пояснил, что выданное антимонопольным органом обязательное предписание было исполнено Организатором торгов 15.02.2019 в полном объеме, надлежащим образом были внесены изменения в Конкурсную документацию с учетом выданного решения и предписания по делу.
Комиссия, рассмотрев представленные возражения Организатора торгов, а также оценив всю представленную информацию в ее совокупности и взаимной связи, приходит к выводу об обоснованности жалобы Заявителя по следующим основаниям.
Согласно пункту 14.2 Конкурсной документации анализ и сопоставление заявок проводится с целью установления соответствия проектов социальных программ требованиям к социальной программе, а также взаимного сопоставления показателей социальных программ участником Конкурса. Далее приведены требования к социальной программе по четырем разделам (Основные положения социальной программы, Мероприятия социальной программы, Информирование, расписание мероприятий и отчетность, Финансово - экономическое обоснование).
При этом анализ и сопоставление предложений участников производится на основании количественного критерия.
Так, например, требования к социальной программе раздел 1 Основные положения социальной программы включает в себя:
1.1 соответствие социальной программы (проекта) участника Конкурса установленным в разделе требованиям:
1.1.1. наименование социальной программы (проекта);
1.1.2. направления Работы, которые будут реализовываться в рамках социальной программы (проекта), основные и дополнительные формы Работы;
1.1.3. категории населения, организация Работы для которых является целью социальной программы (проекта);
1.1.4. общий перечень мероприятий социальной программы (проекта);
1.
1.
5. основные показатели социальной программы (проекта).
6. для дополнительных мероприятий приводится, для каждого запланированного мероприятия указывается их календарный план на год с указанием примерного количества участников.
Сопоставление и анализ заявок по п. 1.1 осуществляется следующим образом.
Соответствие социальной программы (проекта) участника Конкурса предложенной в соответствии с подпунктами с 1.1.1 по 1.1.6 требованиям и задачам социальной программы (проекта) получает максимальное количество баллов, в соответствии с пунктом 1 Приложения. Несоответствие одного и более подпунктов из установленных с 1.1.1 по 1.1.6 получает "0" баллов.
Данный принцип анализа и сопоставления заявок также дублируется в остальных разделах требований к социальной программе.
Вместе с тем Комиссия отмечает, что установление указанного порядка оценки заявок ограничивает конкуренцию, поскольку ограничивает возможность получения максимального количества баллов по данным разделам.
Так, Заявитель фактически представил заявку полностью соответствующую всем разделам требований Конкурсной документации.
При этом получил по двум показателя 0 баллов.
Комиссией при изучении установленного Организатором торгов порядка оценки заявок выявлено, что такой порядок оценки имеет необъективный характер начисления соответствующих баллов, что, в свою очередь, не обеспечивает равные права и возможности участников Конкурса и равные условия его проведения.
Так, например, Организатором торгов установлено, что в случае не предоставления участником хотя бы одного показателя критерия раздела требований к социальной программе, участник получит 0 баллов.
Между тем, не установлено на основании каких документов и сведений будут оцениваться данные показатели.
В этой связи Комиссия отмечает следующее.
Установление данного перечня критериев оценки и сопоставления заявок в Конкурсной документации не только не разъяснил положения Конкурсной документации, но и по своей сути, служит основанием для обращения в антимонопольный орган.
В целях расширения возможностей участия юридических и физических лиц в Конкурсе и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности, предотвращение коррупции и других злоупотреблений под порядком оценки и сопоставления заявок следует понимать детальный алгоритм действий, подлежащих осуществлению со стороны организатора торгов в целях определения победителя проводимого Конкурса.
Комиссия отмечает, что на Организатора торгов возложена обязанность по установлению в Конкурсной документации критериев оценки и сопоставления заявок на участие в Конкурсе, а также порядок оценки и сопоставления заявок на участие в Конкурсе.
Вместе с тем, в настоящем случае Организатором торгов данная обязанность не исполнена.
В этой связи в Конкурсной документации должны быть раскрыты сведения о порядке формирования и подачи заявок, разрешения вопроса об их соответствии Конкурсной документации и отклонения таких заявок, порядке определения победителя Конкурса (с указанием всех осуществляемых организатором торгов в этих целях действий, включая сведения о порядке присвоения заявкам балльных оценок в случае их сопоставления по набранным баллам), а также о порядке заключения договоров по результатам проведенного Конкурса.
Комиссия отмечает, что при составлении Организатором торгов Конкурсной документации любая потребность должна быть отражена и обусловлена объективными факторами. При этом позиция представителя Организатора торгов о том, что в данной процедуре предусмотрен анализ и сопоставление заявок участников, а не оценка и проверка на соответствие критериям, противоречит самой сути проведения конкурентной процедуры.
Организатор торгов установил критерии оценки, при этом не указал, что именно будет оцениваться в рамках данных критериев.
Данные действия Организатора торгов могут привести к указанию участниками
в составе заявки с целью подтверждения соответствующего требования сведения, фактически не соответствующее действительности, поскольку установленный порядок не предусматривает проверку таких сведений, а равно документов подтверждающих соответствие таким требованиям.
Определение порядка оценки и сопоставления заявок именно как присвоение таким заявкам баллов в зависимости от значимости критериев их оценки нашло свое отражение в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 3323/13 от 18.02.2014, согласно которому отсутствие в действующем законодательстве требования установления в Документации порядка расчета баллов и значимости критериев оценки заявок участников не свидетельствует о том, что такие критерии и порядок не должны разрабатываться и применяться организаторами торгов. Отсутствие названных критериев и порядка расчета баллов может привести к злоупотреблениям со стороны организаторов торгов, поскольку определение победителя может быть основано на его субъективном усмотрении.
Критерии начисления баллов, а также вес (ценность) в баллах каждой разновидности документов являются необходимыми для участников Конкурса, поскольку их наличие не только соответствует принципам открытости и прозрачности торгов, в том числе при определении победителя, но и является стимулирующим фактором при подаче заявок, а также направлено на поддержание конкуренции, нивелирование споров и разногласий участников и организаторов при подведении их итогов. Необходимость полного раскрытия информации о торгах следует как из п. 2 ст. 448 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) с учетом положения о равенстве всеобщего доступа к открытым торгам, так и из недопустимости ограничения конкуренции (п. 1 ст. 10 ГК РФ).
Обратное же приведет к бесконтрольному усмотрению Организатора торгов процедуры при оценке поданных заявок, поскольку критерии оценки таких заявок будут известны лишь ему самому в зависимости от его выбора таких критериев среди перечисленных в Документации или вовсе придуманных им самостоятельно в ходе процедуры.
В настоящем же случае, какое-либо указание на необходимые к представлению документы в целях получения максимально возможного количества баллов по критериям, равно как и на диапазон возможных к присвоению баллов в Конкурсной документации отсутствует и детально не определен, какие именно параметры будут учитываться Организатором торгов при оценке заявок по данным критериям, в Конкурсной документации также не раскрыто.
Комиссия отмечает, что основными целями Конкурса является, в том числе, расширение возможностей участия юридических и физических лиц и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.
Однако действия Организатора торгов в настоящем случае указанным целям и не соответствовали.
Отсутствие сведений относительно того, какие конкретно параметры оцениваются Организатором торгов по всем критериям и составляющих их показателях, не позволяет участникам формулировать либо корректировать свои заявки в указанной части в сторону потребностей Организатора торгов с тем, чтобы повысить предпочтительность этих заявок.
Данное обстоятельство, в свою очередь, ведет к недостижению таких целей процедуры, как расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности.
Также следует отметить, что действующим законодательством Российской Федерации не определен исчерпывающий перечень критериев, подлежащих оценке при рассмотрении и сопоставлении заявок, что свидетельствует о том, что выбор таких критериев является усмотрением самого организатора закупочной процедуры в зависимости от его потребностей, однако такой выбор не должен становиться способом произвольного и безосновательного начисления поданным заявкам баллов с тем, чтобы обеспечить победу конкретному участнику Конкурса.
Обратное приведет к нарушению принципа равенства участников гражданских правоотношений (ч. 1 ст. 1 ГК РФ), недопустимости злоупотребления правом (ч. 1 ст. 10 ГК РФ).
Между тем, в настоящем случае Организатором торгов в качестве критериев оценки заявок в Документации установлены неисчисляемые показатели, описание которых в упомянутой документации не приведено, что делает невозможным объективное сопоставление заявок по ним с соблюдением принципов равноправия и справедливости. Не способствует соблюдению данного принципа и отсутствие в Документации указания на то, какие конкретно параметры оцениваются в показателях названных критериев.
При этом выбор показателей для оценки и сопоставления заявок является исключительным усмотрением Организатора торгов со всеми правовыми последствиями совершения таких действий. В этой связи при выборе показателей оценки и сопоставления заявок Организатору торгов надлежало либо детально описать названные показатели с целью соблюдения принципа информационной открытости и обеспечения равенства прав ее участников, либо воздержаться от установления таких показателей с тем, чтобы не допустить нарушения прав и законных интересов иных участников Конкурса, вызванных неопределенностью правил и порядка присвоения баллов.
Допустимым в том числе является установление нестоимостных критериев оценки таких как, качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки, квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом Конкурса, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.
В Конкурсной документации в отношении нестоимостных критериев оценки могут быть предусмотрены показатели, раскрывающие содержание нестоимостных критериев оценки и учитывающие особенности оценки закупаемых товаров, работ, услуг по нестоимостным критериям оценки.
Для оценки заявок по каждому критерию оценки используется 100-балльная шкала оценки либо предусматриваются показатели. Для каждого показателя устанавливается его значимость, в соответствии с которой будет производиться оценка, и формула расчета количества баллов, присуждаемых по таким показателям, или шкала предельных величин значимости показателей оценки, устанавливающая интервалы их изменений, или порядок их определения.
В случае если для Организатора торгов лучшим условием исполнения договора по критерию оценки (показателю) является наибольшее значение критерия оценки (показателя) количество баллов, присуждаемых по критерию оценки (показателю) (НЦБi), определяется по формуле:
НЦБi = КЗ x 100 x (Кi / Кmax), где:
КЗ - коэффициент значимости показателя.
В случае если используется один показатель, КЗ = 1;
Кi - предложение участника закупки, заявка (предложение) которого оценивается;
Кmax - максимальное предложение из предложений по критерию оценки, сделанных участниками закупки.
Каких-либо доказательств, свидетельствующих о необходимости оценки заявок именно по критериям и показателям установленным в Конкурсной документации и о невозможности надлежащего порядка оценки заявок Организатором торгов не представлено.
Кроме того, как отмечено в определении Верховного Суда Российской Федерации от 12.05.2015 N 305-КГ15-1682, определение победителя торгов, основанное на субъективном усмотрении организатора закупки, не соответствует целям и задачам, ради которых проводятся публичные процедуры, такие как Конкурс.
При таких обстоятельствах Комиссия приходит к выводу о ненадлежащем исполнении Организатором торгов выданного антимонопольным органом предписания.
Более того, о невозможности исполнить предписание антимонопольного органа указанным в нем способом, равно как и о невозможности исполнить требования названного предписания еще каким-либо иным образом, Организатором торгов в антимонопольный орган не сообщалось.
Также с ходатайством о разъяснении порядка исполнения названного предписания на основании части 1 статьи 51.1 Закона о защите конкуренции Организатор торгов в антимонопольный орган не обращался, что свидетельствует об отсутствии у него вопросов относительно порядка такого исполнения.
При таких обстоятельствах, Заказчику надлежало исполнить предписание в соответствии с установленным таким предписанием требованиям в предусмотренный срок, что, в свою очередь, Организатором торгов исполнено не было.
Таким образом, действия Организатора торгов, выразившиеся вне исполнении предписания антимонопольного органа нарушают требования части 1 статьи 51 Закона о защите конкуренции.
На основании изложенного и в соответствие с ч. 20 ст. 18.1 и п. 3.1 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции
решила:
1. Признать жалобу Заявителя на действия Организатора торгов при проведении Конкурса обоснованной.
2. Признать в действиях Организатора торгов нарушение публичного порядка Российской Федерации, определенного законодательством, регулирующим проведение торгов, нарушение части 1 статьи 51 Закона о защите конкуренции.
3. Выдать Организатору торгов обязательное к исполнению предписание об устранении выявленных нарушений.
Настоящее решение может быть обжаловано в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального Кодекса, в Арбитражном суде г. Москвы в течение 3 месяцев с даты его принятия.