РЕШЕНИЕ
от 4 декабря 2018 г. по делу № 44-5367/18 о нарушении законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок
Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России по контролю закупок (далее - Комиссия УФАС) в составе:
в присутствии представителей:
ГУП "В" (далее - Заявитель): по доверенности;
ООО "Н" (далее - Заявитель): по доверенности;
рассмотрев жалобу заявителя (вх. N 30148-ЭП/18 от 28.11.2018) на действия заказчика при определении поставщика путем проведения электронного аукциона на реконструкцию канализационной сети по адресу: г. Санкт-Петербург, канализационная сеть Невского района, лит. А, с переключением КОС <...> на КНС "Рыбацкая" ул. Прибрежная, д. 22, литера А (далее - аукцион), а также в результате проведения внеплановой проверки на основании п. 1 ч. 15 ст. 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, оператора электронной площадки при размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, в том числе при размещении заказов на энергосервис, для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, утвержденного приказом ФАС России от 19.11.2014 N 727/14 (далее - Административный регламент),
установила:
Извещение о проведении аукциона размещено 03.12.2018 на официальном сайте www.zakupki.gov.ru, номер извещения N 0572500000118000525. Начальная (максимальная) цена контракта - 737 859 554,11 рублей.
В жалобе Заявитель указывает на неправомерные действия Заказчика, нарушающие, по мнению Заявителя, требования Закона о контрактной системе, по основаниям, изложенным в жалобе.
Заказчик считает жалобу необоснованной.
Рассмотрев жалобу, Комиссия УФАС пришла к следующим выводам.
1. В соответствии с ч. 1 ст. 59 Закона о контрактной системе под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.
Частью 2 ст. 8 Закона о контрактной системе запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.
Информация, содержащаяся в единой информационной системе, является общедоступной и предоставляется безвозмездно. Сведения, составляющие государственную тайну, в единой информационной системе не размещаются (ч. 4 ст. 4 Закона о контрактной системе).
Информация, предусмотренная Законом о контрактной системе и размещенная в единой информационной системе, должна быть полной и достоверной (ч. 3 ст. 7 Закона о контрактной системе).
В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать следующую информацию наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со ст. 33 Закона о контрактной системе.
Согласно п. п. 1 и 2 ч. 1 ст. 33 Закона о контрактной системе в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки. Допускается использование в описании объекта закупки указания на товарный знак при условии сопровождения такого указания словами "или эквивалент" либо при условии несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, либо при условии закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование.
Заказчики обязаны использовать при составлении описания объекта закупки показатели, требования, условные обозначения и терминологию, касающеюся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.
Частью 2 ст. 33 Закона о контрактной системе документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в ч. 1 настоящей статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.
При формировании технического задания заказчику в рамках закона предоставлены полномочия по самостоятельному определению параметров и характеристик товара, в наибольшей степени удовлетворяющих его потребности. Однако из буквального толкования вышеприведенных положений Закона о контрактной системе следует, что заказчики, осуществляющие закупку по правилам данного Закона, при описании объекта закупки должны таким образом прописать требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с такими характеристиками, которые ему необходимы, а с другой стороны, не ограничить количество участников закупки.
В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с ч.ч. 3 - 6 ст. 66 Закона о контрактной системе и инструкцию по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.
Требования к значениям показателей, которые используются при оказании услуг, установлены в Приложении N 8 к Техническому заданию документации об аукционе.
Требования о соответствии товаров государственным стандартам установлены Заказчиком в разделе 2 "Требования к описанию объекта закупки и условий контракта в соответствии со статьей 33 Закона" части III "Техническое задание" документации об аукционе.
Согласно данному разделу документации:
"Используемые при производстве работ товары (материалы, комплектующие и оборудование) должны соответствовать государственным стандартам и техническим условиям, в том числе: Необходимо соответствие используемых при оказании услуг товаров (материалов, комплектующих и оборудования) государственным стандартам и техническим условиям, в том числе: необходимо соответствие позиции "Рукав пожарный2 в Приложении N 8 ГОСТ Р 51049-2008, необходимо соответствие позиции "Труба канализационная" в Приложении N 8 ГОСТ 6942-98, необходимо соответствие позиции "Труба стальная вид 1" в Приложении N 8 ГОСТ 3262-75, необходимо соответствие позиции "Труба стальная вид 1" в Приложении N 8 ГОСТ 1050-2013, необходимо соответствие позиции "Труба стальная вид 2" в Приложении N 8 ГОСТ 3262-75, необходимо соответствие позиции "Труба стальная вид 2" в Приложении N 8 ГОСТ 1050-2013, необходимо соответствие позиции "Смеситель водоразборный" в Приложении N 8 ГОСТ 25809-96, необходимо соответствие позиции "Смеситель водоразборный" в Приложении N 8 ГОСТ 19681-2016, необходимо соответствие позиции "Неорганический сыпучий материал" в Приложении N 8 ГОСТ 8736-2014, необходимо соответствие позиции "Неорганический сыпучий материал" в Приложении N 8 ГОСТ 31424-2010, необходимо соответствие позиции "Труба гофрированная для электропроводки вид 1"..." и т.д.
Структура Приложения N 8 к Техническому заданию документации об аукционе представляет собой таблицу с наименованиями товаров, а также 7 таблиц, которые разделены на группы:
- группа конкретных показателей по предназначению;
- группа конкретных показателей по предназначению/классификации;
- группа конкретных показателей по составу и материалу изготовления;
- группа конкретных показателей по внешнему виду;
- группа конкретных показателей по функциям и физическим свойствам;
- группа конкретных показателей по массе и габаритам;
- группа конкретных показателей по порокам и отклонениям от норм.
Заявитель указывает, что для формирования сведений о конкретных показателях необходимо сопоставить каждую товарную позицию с нормативами государственных стандартов и требованиями каждой из семи таблиц, что затрудняет составление первой части заявки.
Из пояснений представителей Заказчика следует, что формат изложения требований к товарам составлен в соответствии с требованиями ГОСТ 2.105-95 "ЕСКД. Общие требования к текстовым документам", имеет упорядоченную структуру, а требования к товарам изложены по порядку согласно нумерации товаров. Формат позволяет осуществить поиск и копирование фрагментов текста и не затрудняет ознакомление с документацией об аукционе.
В силу ч.ч. 1 и 9 ст. 105 Закона о контрактной системе любой участник закупки, а также осуществляющие общественный контроль общественные объединения, объединения юридических лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации имеют право обжаловать в судебном порядке или в порядке, установленном настоящей главой, в контрольный орган в сфере закупок действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки.
К жалобе прикладываются документы, подтверждающие ее обоснованность. При этом жалоба должна содержать перечень прилагаемых к ней документов.
Из анализа ч.ч. 1 и 9 ст. 105 Закона о контрактной системе следует, что именно на заявителя жалобы возложена обязанность по доказыванию обоснованности доводов жалобы с предоставлением соответствующих документов.
Вместе с тем, Заявителем не представлено доказательств того, что установленный формат изложения требований к товарам, использующимся при выполнении работ, влечет невозможность подготовки первой части заявки на участие в аукционе надлежащим образом, а также свидетельствующих об ограничениях количества участников закупки в связи с чем данный довод жалобы не находит своего подтверждения.
2. В соответствии с ч. 2 ст. 8 Закона о контрактной системе конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.
В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 33 Закона о контрактной системе заказчики обязаны использовать при составлении описания объекта закупки показатели, требования, условные обозначения и терминологию, касающиеся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.
В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с ч.ч. 3 - 6 ст. 66 Закона о контрактной системе и инструкцию по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.
Согласно доводам жалобы Заявителя, документация о закупке содержит требования к противоречивым ГОСТ в рамках одного товара, что не позволяет надлежащим образом сформировать свое предложение в составе заявки. Так для товара "Бетон вид 1" установлено требование о соответствии одновременно ГОСТ 8736-2014 Песок для строительных работ. Технические условия. и ГОСТ 31424-2010 Материалы строительные нерудные из отсевов дробления плотных горных пород при производстве щебня. Технические условия.
Заказчиком в п. 3 Раздела 5 аукционной документации "Порядок предоставления сведений о конкретных показателях товаров (материалов, оборудования) в составе первой части заявки на участие в аукционе" указано: "В случае установления требований о соответствии товара взаимоисключающим ГОСТам, товар должен соответствовать тому ГОСТу, который распространяется на товар в соответствии со значениями показателей которого данный товар выбран участником для предоставления в составе первой части заявки на участие в аукционе. Участник в заявке должен указать соответствие товара конкретной нормативно-технической документации, которая распространяется именно на данный товар. В случае, если, на момент подачи заявки участником закупки указанные в аукционной документации документы о техническом регулировании утратили силу, соответствие товаров таким документам не требуется".
"Показатели, относящиеся к не указанным участником альтернативным значениям, участник должен либо не указывать вовсе, либо вместо значения такого показателя использовать слова/знаки: "не указывается", "не определяется", "не нормируется", "Х", что позволяет надлежащим образом сформировать свое предложение в части соответствия товара ГОСТ.
Вместе с тем, в разделе 2 "Требования к описанию объекта закупки и условий контракта в соответствии со статьей 33 Закона" части III "Техническое задание" документации об аукционе Заказчиком установлены требования о соответствии данного товара положениям следующих документов технического регулирования:
- ГОСТ 26633-2015 "Бетоны тяжелые и мелкозернистые. Технические условия";
- ГОСТ 25192-2012 "Бетоны. Классификация и общие технические требования";
- ГОСТ 31424-2010 "Материалы строительные нерудные из отсевов дробления плотных горных пород при производстве щебня. Технические условия";
- ГОСТ 8267-93 "Щебень и гравий из плотных горных пород для строительных работ. Технические условия";
- ГОСТ 8736-2014 "Песок для строительных работ. Технические условия";
- ГОСТ 10178-85 "Портландцемент и шлакопортландцемент. Технические условия";
- ГОСТ 31108-2016 "Цементы общестроительные. Технические условия";
- ГОСТ 22266-2013 "Цементы сульфатостойкие. Технические условия".
ГОСТ 8267-93 "Щебень и гравий из плотных горных пород для строительных работ. Технические условия" распространяется на щебень и гравий из горных пород со средней плотностью зерен от 2,0 до 3,0 г/см3, применяемые в качестве заполнителей для тяжелого бетона, а также для дорожных и других видов строительных работ.
ГОСТ 8736-2014 "Песок для строительных работ. Технические условия" распространяется на природные пески с истинной плотностью зерен от 2,0 до 2,8 г/см3 и смеси природных песков и песков из отсевов дробления, предназначенные для применения в качестве заполнителей тяжелых, легких, мелкозернистых, ячеистых и силикатных бетонов, строительных растворов, сухих строительных смесей, для устройства оснований и покрытий автомобильных дорог и оснований взлетно-посадочных полос и перронов аэродромов, обочин дорог, производства кровельных и керамических материалов, рекультивации, благоустройства и планировки территорий и других видов строительных работ и т.д.
В соответствии с положениями ч. 3 ст. 66 Закона о контрактной системе участник закупки обязан указать в заявке сведения о показателях товаров, предлагаемых к поставке либо использованию. При этом в силу указанной нормы заказчик вправе предъявлять в аукционной документации требования исключительно к техническим характеристикам самого товара (объекта закупки), а не к его составляющим компонентам, тем более к таким составляющим компонентам, которые невозможно проверить ни в ходе приемки, ни в ходе его эксплуатации.
Таким образом, установление требований о соответствии товара "Бетон" государственным стандартам, регламентирующим характеристики иных товаров, нарушает п. 2 ч. 1 ст. 64 Закона о контрактной системе.
Данный довод жалобы является обоснованным.
3. В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 33 Закона о контрактной системе в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки.
Согласно п. 2 ч. 1 ст. 33 Закона о контрактной системе Заказчик, при описании в документации о закупке объекта закупки должен использовать, если это возможно, при составлении описания объекта закупки стандартные показатели, требования, условные обозначения и терминологию, касающиеся технических и качественных характеристик объекта закупки, установленных в соответствии с техническими регламентами, стандартами и иными требованиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации о техническом регулировании. Если заказчиком при описании объекта закупки не используются такие стандартные показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, обозначений и терминологии.
В соответствии с ч. 2 ст. 33 Закона о контрактной системе документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 вышеназванной статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.
Согласно ч. 6 ст. 66 Закона о контрактной системе, требовать от участника электронного аукциона предоставления иных документов и информации, за исключением предусмотренных частями 3 и 5 статьи 66 Закона о контрактной системе документов и информации, не допускается.
Согласно пп. б п. 2 ч. 3 ст. 66 Закона о контрактной системе первая часть заявки на участие в электронном аукционе должна содержать конкретные показатели товара, соответствующие значениям, установленным в документации об электронном аукционе, и указание на товарный знак (при наличии). Информация, предусмотренная настоящим подпунктом, включается в заявку на участие в электронном аукционе в случае отсутствия в документации об электронном аукционе указания на товарный знак или в случае, если участник закупки предлагает товар, который обозначен товарным знаком, отличным от товарного знака, указанного в документации об электронном аукционе.
В соответствии с извещением о проведении аукциона документацией об аукционе предметом контракта является выполнение работ по монтажу.
При этом, в Приложении N 8 к Техническому заданию Аукционной документации присутствуют требования к результатам испытаний и химическому составу товара, варьируемые в зависимости от конкретной партии товара, предоставление сведений о котором невозможно на этапе подачи заявок на участие в закупке, например по позиции 22 "Рационально подобранная смесь вид 1": "Марка неорганического зернистого сыпучего материала в составе смеси по дробимости не < 600. Марка неорганического зернистого сыпучего материала в составе смеси по морозостойкости не ниже F25. Марка неорганического зернистого сыпучего материала в составе смеси по истираемости не ниже И3. Марка по прочности песка в составе смеси не ниже 400. Марка битума в составе смеси должна быть БНД 60/90; БНД 90/130. Марка полимерно-битумного вяжущего в составе смеси ПБВ 90/130". Аналогично установлены требования из этой же группы требований по позициям: N 28, N 35, N 38, N 63, N 66, N 102, N 103, N 110.
Так же установлены требования к компонентному составу по группе конкретных показателей по составу и материалу изготовления: по позициям N 22, N 28, N 34, N 35, N 38, N 53, N 63, N 64, N 66, N 103, N 110; по группе конкретных показателей по функциям и физическим свойствам: N 19, N 23, N 24, N 27, N 28, N 31, N 33, N 34, N 63, N 69, N 70, N 101, по группе конкретных показателей по массе и габаритам: N 63, N 64, N 65.
По позиции 17 "Песчано-гравийная смесь": "Полный остаток природной смеси на сите, размером, равным 2 наибольшим крупностям зерен гравия в составе смеси должен быть 0% по массе. Полный остаток обогащенной смеси на сите, размером, равным 1,25 наибольшей крупности зерен гравия в составе смеси должен быть 0% по массе. Полный остаток смеси на сите, размером, равным наибольшей крупности зерен гравия в составе смеси <= 15% по массе. Полный остаток обогащенной смеси на сите, размером, равным 0,5 суммы наибольшей и наименьшей крупности зерен гравия в составе смеси в интервале не менее 30 и менее 80% по массе".
Учитывая, что Закон о контрактной системе не обязывает участника закупки иметь в наличии товар, подлежащий описанию в соответствии с требованиями документации, вышеприведенные примеры подробного изложения в документации об аукционе требований к указанию участниками закупок химическому составу товара ограничивают возможность участников закупок предоставить надлежащее предложение в составе заявок на участие в аукционе.
В связи с тем, что при предоставлении сведений в составе первой части заявки на участие в закупке участникам закупки необходимо предоставить конкретные показатели товара, в частности конкретные значения содержания примесей, предоставление характеристик не приобретенного товара невозможно, поскольку соответствующие паспорта, содержащие данные сведения варьируют данные значения в зависимости от партии товара.
Следовательно, действия Заказчика, установившего требования к описанию участниками закупок в составе заявок веществ, используемых при изготовлении товаров, нарушают часть 6 статьи 66 Закона о контрактной системе.
Таким образом, жалоба в данной части признана обоснованной.
Комиссия УФАС, руководствуясь ст. 99, 106 Закона о контрактной системе, Административным регламентом,
решила:
1. Признать жалобу ООО "Н" частично обоснованной.
2. Признать в действиях Заказчика нарушение п. 2 ч. 1 ст. 64, ч. 6 ст. 66 Закона о контрактной системе.
3. Предписание об устранении выявленных нарушений не выдавать в связи с отсутствием доказательств того, что они повлияли на результаты закупки.
4. Передать материалы дела уполномоченному должностному лицу для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении виновных лиц.
Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня принятия.