РЕШЕНИЕ от 31 октября 2019 г. по делу № 44-5066/19 о нарушении законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок

Способ закупки

Электронный аукцион

Предмет закупки

Иное

Орган, рассматривающий жалобу

Санкт-Петербургский УФАС

Содержание жалобы

описание объекта закупки
инструкция по заполнению заявок
иное

Результат рассмотрения жалоб

есть нарушение, предписание не выдавать

 

Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России по контролю в сфере закупок (далее - Комиссия УФАС) в составе:
в присутствии представителей:
Администрации Центрального района Санкт-Петербурга (далее - Уполномоченный орган):
ООО "Б" (далее - Заявитель):
в отсутствие представителей ГБОУ лицей N 214 Центрального района Санкт-Петербурга (далее - Заказчик), надлежащим образом уведомленных
о месте и времени заседания Комиссии УФАС,
рассмотрев жалобу Заявителя (вх.N 31625-ЭП/19 от 24.10.2019)
на действия Заказчика при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения электронного аукциона на выполнение работ по устройству слаботочных систем для нужд учреждений, подведомственных администрации Центрального района Санкт-Петербурга, а также в результате проведения внеплановой проверки на основании п. 1 ч. 15 ст. 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственныхи муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного приказом ФАС России от 19.11.2014 N 727/14 (далее - Административный регламент),

установила:

Извещение о проведении аукциона размещено 17.10.2019 на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru, номер извещения 0172200002719000067. Начальная (максимальная) цена контракта - 22 587 315, 46 руб.
По мнению Заявителя, его права и законные интересы нарушены следующими действиями Заказчика:
- Заказчиком установлены требования к расходным материалам, которые по результатам выполнения работ не передаются Заказчику;
- Заказчик в нарушение требований ст. 33 Закона о контрактной системе установил требования к компонентам товара, значения которых становятся известными при испытании определенной партии товара после его производства;
- Заказчиком установлена ненадлежащая инструкция по заполнению заявок, которая препятствует представлению характеристик товара, соответствующих ГОСТ;
- Заказчиком установлены требования к товарам, которые в своей взаимосвязи противоречат требованиям ГОСТ;
- Заказчиком установлены требования, не позволяющие определить потребности Заказчика.
Представитель Уполномоченного органа с доводами жалобы не согласился.
Информация, изложенная в жалобе, пояснения представителей сторон, представленные документы подтверждают следующие обстоятельства.
1. В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 64 Закона о контрактной системе, документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать следующую информацию наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со ст. 33 Закона о контрактной системе.
Согласно п. п. 1 и 2 ч. 1 ст. 33 Закона о контрактной системе, в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки. Допускается использование в описании объекта закупки указания на товарный знак при условии сопровождения такого указания словами "или эквивалент" либо при условии несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, либо при условии закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование.
Заказчики обязаны использовать при составлении описания объекта закупки показатели, требования, условные обозначения и терминологию, касающиеся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.
Частью 2 ст. 33 Закона о контрактной системе установлено, что документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в ч. 1 настоящей статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.
При формировании Технического задания Заказчику в рамках Закона о контрактной системе предоставлены полномочия по самостоятельному определению параметров и характеристик товара, в наибольшей степени удовлетворяющих его потребности. Однако из буквального толкования вышеприведенных положений Закона о контрактной системе следует, что заказчики, осуществляющие закупку по правилам данного Закона, при описании объекта закупки должны таким образом прописать требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с такими характеристиками, которые ему необходимы, а с другой стороны, не ограничить количество участников закупки.
Комиссией УФАС установлено, что требования к товарам, используемым при выполнении работ, являющихся объектом закупки установлены заказчиком в приложении N 2 к Техническому заданию документации об аукционе.
Указанная часть помимо прочего содержит требование к товарным позициям N 5 "Электрод сварочный вид 1", N 9 "Электрод сварочный вид 2", N 74 "Клей однокомпонентный", N 75 "Сварочная проволока", N 35 "Гипсовое вяжущее", N 33 "Алкидная грунтовка". Указанные товары используются при выполнении работ, являющиеся объектом рассматриваемой закупки, следовательно, у Заказчика имелись достаточные основания для установления требований к указанным товарам.
Кроме того, Закон о контрактной системе не устанавливает запретов по установлению Заказчиком требований к товарам, расходуемым при выполнении работ, при условии, если такие товар используются при их выполнении.
Таким образом, в указанной части Комиссия УФАС находит доводы Заявителя необоснованными.
2. Как уже было отмечено ранее, требования к товарам, используемым при выполнении работ, установлены Заказчиком в приложении N 2 к Техническому заданию документации об аукционе.
Комиссией УФАС установлено, что при описании товарной позиции N 15 "Краска вид 2" Заказчиком установлены, в том числе, следующие требования: массовая доля пленкообразующего вещества: не менее 26%; массовая доля летучего вещества: не более 12%; укрывистость высушенной пленки: не более 110 г/м2;
Указанное выше конкретное значение показателя в соответствии с действующей системой стандартизации определяются путем проведения испытаний.
Например, в соответствии с ГОСТ 28196-89 "Краски водно-дисперсионные. Технические условия", "укрывистость высушенной пленки, г/м2, не более" определяется методом испытаний по ГОСТ 8784, разд. 1, 2 и п. 4.6 указанного стандарта.
Согласно ГОСТ 8784-75 (СТ СЭВ 5904-75) "Материалы лакокрасочные. Методы определения укрывистости (с Изменениями N 1, 2)", настоящий стандарт распространяется на лакокрасочные материалы (эмали, краски) и неорганические пигменты и устанавливает визуальный, инструментальный и инструментально-математический методы определения укрывистости.
Государственные стандарты описывают процесс подготовки и проведения испытаний по определению значений спорных характеристик, следовательно, конкретные значения спорных показателей возможно определить только путем проведения испытаний на определенные партии товара.
Аналогичные требования также установлены Заказчиком при описании других товарных позиций.
В соответствии с п. 3 письма ФАС России от 1 июля 2016 г.
N ИА/44536/16 при установлении заказчиком в документации, извещении о закупке требований к описанию участниками закупки товаров следует учесть, что Закон о контрактной системе не обязывает участника закупки иметь в наличии товар в момент подачи заявки, в связи с чем требования заказчика подробно описать в заявке (путем предоставления показателей и (или) их значений, как в виде одного значения, диапазона значений, так и сохранения неизменного значения) химический состав и (или) компоненты товара, и (или) показатели технологии производства, испытания товара, и (или) показатели, значения которых становятся известными при испытании определенной партии товара после его производства, имеют признаки ограничения доступа к участию в закупке.
Учитывая, что Закон о контрактной системе не обязывает участника закупки иметь в наличии товар, подлежащий описанию в соответствии с требованиями документации, подробное изложение в документации к описанию участниками закупок испытательных характеристик ограничивает возможность участников закупки предоставить надлежащее и достоверное предложение в составе заявки на участие в аукционе.
В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 64 Закона о контрактной системе, документация об электронном аукционе должна содержать требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3 - 6 статьи 66 Закона о контрактной системе и инструкцию по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.
В силу ч. 6 ст. 66 Закона о контрактной системе, требовать от участника электронного аукциона предоставления иных документов и информации, за исключением предусмотренных частями 3 и 5 статьи 66 Закона о контрактной системе документов и информации, не допускается.
Комиссия УФАС приходит к выводу, что документация об аукционе устанавливает требования к описанию участниками закупки в составе своих заявок на участие в аукционе помимо конкретных показателей товаров, необходимых при выполнении работ, сведения о результатах испытаний таких товаров, непредусмотренные ч. 6 ст. 66 Закона о контрактной системе.
Таким образом, в указанной части Комиссия УФАС находит доводы Заявителя обоснованными.
При этом, согласно п. 2 ч. 1 ст. 64 Закона о контрактной системе, документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать следующую информацию: требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3 - 6 статьи 66 настоящего Федерального закона и инструкция по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.
Таким образом, в соответствии с положениями Закона о контрактной системе, Заказчик обязан установить в документации о закупке требования к содержанию, составу заявки на участие в закупке и инструкцию по ее заполнению.
В соответствии с ч. 2 ст. 33 Закона о контрактной системе, документация о закупке должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.
Действующим законодательством о контрактной системе не установлено четких критериев и требований к инструкции по заполнению заявки на участие в аукционе.
Указывая минимальные, максимальные значения показателей товаров, а также значения показателей товаров, которые не могут изменяться, Заказчик тем самым определяет требования к содержанию первых частей заявок. При этом Заказчик должен учитывать запрет, установленный п. 2 ч. 1 ст. 64 Закона о контрактной системе на установление требований к содержанию заявок, ограничивающих круг участников, а также необходимость разработки инструкции, позволяющей заполнить первую часть заявки в соответствии с потребностями Заказчика.
Соблюдение данных требований и запретов направлено на исключение возможности субъективного восприятия требований Заказчика участниками закупки и членами аукционной комиссии.
Неустановление Заказчиком надлежащей инструкции по заполнению заявки может привести к возникновению у участников закупок ошибок технического характера при заполнении и формировании своих заявок, что в свою очередь, может привести к признанию таких заявок не соответствующими установленным заказчиком требованиям.
В целях обеспечения возможности участникам закупки надлежащим образом заполнить заявку и указать требуемые показатели Заказчик устанавливает в документации о закупке инструкцию по заполнению заявок, в которой, целесообразно:
1) указать на раздел и (или) пункт документации о закупке, в котором содержатся показатели, предусмотренные ч. 2 ст. 33 Закона о контрактной системе, в отношении которых участники закупки делают предложение в своих заявках;
2) определить, в отношении каких именно показателей Заказчиком установлены максимальные и (или) минимальные значения, а также порядок их указания участниками закупки в своих заявках (в виде одного значения показателя или диапазона значений показателя);
3) определить, в отношении каких именно показателей Заказчиком установлены значения, которые не могут изменяться, и соответственно подлежат указанию участниками закупки в своих заявках без каких-либо изменений;
4) сопоставить требования технических регламентов, стандартов и иных документов, предусмотренных законодательством Российской Федерации о техническом регулировании (далее - Стандарты), с показателями, значения которых подлежат указанию в заявке (в случае установления заказчиком в документации о закупке требования о соответствии таких показателей значениям, установленным Стандартами).
Проанализировав содержание документации об аукционе, Комиссия УФАС приходит к выводу о том, что в п. 20 части II "Информационная карта аукциона" документации содержится инструкция по заполнению первой части заявки, в том числе, определяющая порядок представления участниками аукциона соответствующих значений показателей характеристик предлагаемых товаров в зависимости от видов показателей.
Так, согласно указанной инструкции, установление Заказчиком требований к значению показателя с использованием словосочетаний:
не более, не выше, слов: предельно, знаков: <=, не >, означает что участник закупки обязан указать конкретное значение показателя, не превышающее установленное Заказчиком максимальное значение показателя если документацией и настоящей инструкцией не предусмотрено иное. В случае, если в соответствии с положениями настоящей инструкции необходимо указать конкретное значение (в том числе конкретное значение границы диапазона), то участнику необходимо указать соответствующее требованиям технического задания конкретное значение без использования вышеуказанных слов, словосочетаний и знаков.
Из содержания жалобы Заявителя следует, что, по его мнению, указанное условие не позволяет участнику закупки указать характеристику товара, соответствующую ГОСТ.
Согласно ГОСТ 28196-89 "Краски водно-дисперсионные. Технические условия (с Изменением N 1)", краски должны соответствовать, в том числе, следующему требованию: укрывистость высушенной пленки: не более120, 140, 210, 100, 80, 180 г/м2 в зависимости от марки краски.
Таким образом, в рассматриваемом случае участник закупки с учетом положений инструкции имеет возможность указать значение рассматриваемого показателя без использования словосочетания "не более", удовлетворяющее требованию, установленному в ГОСТ.
Комиссия УФАС отмечает, что частью 9 ст. 105 Закона о контрактной системе предусмотрено, что к жалобе прикладываются документы, подтверждающие ее обоснованность. При этом жалоба должна содержать перечень прилагаемых к ней документов.
Следовательно, бремя доказывания при рассмотрении жалобы в контрольном органе в сфере закупок Законом о контрактной системе возлагается на лицо, подавшее жалобу на соответствующие действия Заказчика в порядке Главы 6 Закона о контрактной системе Вместе с тем, в нарушение ч. 9 ст. 105 Закона о контрактной системе подателем жалобы не представлено доказательств, подтверждающих доводы Заявителя о том, что содержащаяся в составе документации об аукционе инструкция по заполнению заявок является ненадлежащей и не позволяющей участникам закупки принять участие в рассматриваемом аукционе.
3. Комиссией УФАС также установлено, что при описании товарной позиции N 1 "Проволока стальная" Заказчиком установлены, в том числе, следующие требования: Группа по временному сопротивлению разрыву: I или II. Проволока: термически обработанная с цинковым покрытием или термически обработанная без покрытия или термически необработанная без покрытия или термически необработанная с цинковым покрытием.
Таким образом, исходя из указанного описания товарной позиции Заказчиком предусмотрена возможность использования товара I группы термически обработанного без покрытия.
При этом, согласно ГОСТ 3282-74 "Проволока стальная низкоуглеродистая общего назначения. Технические условия (с Изменениями N 1-5)", показатель "Группа по временному сопротивлению разрыву" применим только для термически необработанной проволоки.
При указанных обстоятельствах Комиссия УФАС приходит к выводу о том, что установленные Заказчиком требования к термически обработанной проволоке I или II группы не соответствуют требованиям ГОСТ, что свидетельствует о нарушении Заказчиком п. 2 ч. 1 ст. 33 Закона о контрактной системе.
Следовательно, в указанной части довод Заявителя является обоснованным.
4. При этом Комиссия УФАС находит необоснованным утверждение подателя жалобы о том, что содержащееся в приложении N 2 к Техническому заданию описание товарных позиций не позволяет участникам закупки определить соответствие предлагаемых к использованию товаров потребностям Заказчика.
Согласно ч. 2 ст. 33 Закона о контрактной системе, документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 настоящей статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.
Из содержания вышеуказанной части документации следует, что Заказчиком определены показатели и их значения, исходя из фактической потребности Заказчика.
При этом, в нарушение ст. 105 подателем жалобы не представлены доказательства, а также не приведены примеры, свидетельствующие о несоответствии содержания приложения N 2 к Техническому заданию требованиям ч. 2 ст. 33 Закона о контрактной системе.
При указанных обстоятельствах, с учетом имеющихся в материалах дела документов и сведений у Комиссии УФАС отсутствуют основания констатировать нарушение в действиях Заказчика требований ч. 2 ст. 33 Закона о контрактной системе.
5. Вместе с тем, Комиссией УФАС в соответствии с п. 3.35 Административного регламента принято решение обязательное для исполнения предписание об устранении выявленных нарушений законодательства о контрактной системе не выдавать в связи с отсутствием доказательств того, что они повлияли на результаты закупки.
Комиссия УФАС, руководствуясь ст. ст. 2, 99, 106 Закона о контрактной системе, Административным регламентом,

решила:

1. Признать жалобу ООО "Б" частично обоснованной.
2. Признать в действиях Заказчика нарушения п. 2 ч. 1 ст. 64 (ч. 6 ст. 66), п. 2 ч. 1 ст. 33 Закона о контрактной системе.
3. Предписание об устранении выявленных нарушений не выдавать.
4. Передать материалы дела уполномоченному должностному лицу Санкт-Петербургского УФАС для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении должностного лица Заказчика.
Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня принятия.