Руководитель Архангельского УФАС России Денис Бугаев
Долгие годы ведутся разговоры о необходимости снижения числа государственных и муниципальных унитарных предприятий. Некоторые считают, что их вообще необходимо ликвидировать. Подобные настроения связаны с укоренившимся мнением о неэффективности ГУПов и МУПов, их слабой подконтрольности закону (в части распоряжения имуществом), что в ряде случаев приводит к банальному расхищению госимущества.
Разговоры ведутся, правильные слова звучат, но … количество предприятий растет год от года.
Лоббисты ГУПов и МУПов чрезвычайно сильны — руководители и сотрудники государственных и муниципальных предприятий, а также бескорыстно или за деньги «сочувствующие» им — это «группа, по численности и сплоченности превосходящая любую политическую партию России».
Несмотря на активное противостояние, законодатель, а также правоприменитель в лице Федеральной антимонопольной службы не оставляют попыток ограничения чрезмерного влияния унитарных предприятий и государственных корпораций на экономику страны, снижения избыточного государственного регулирования.
Во-первых, государство в лице органов власти продолжает процесс приватизации, т. е. возмездное отчуждение государственного и муниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лиц.
Распоряжением Правительства РФ от 01.07.2013 № 1111-р утвержден прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2014-2016 годы. Согласно указанному документу, за 3 года из 1795 ФГУПов должны быть приватизированы 530.
В соответствии с Областным законом Архангельской области «Об утверждении прогнозного плана приватизации государственного имущества Архангельской области на 2016-2018 годы» от 26.10.2015 № 352-20-ОЗ, из 5 оставшихся ОГУПов приватизирован будет один.
Проблема данного варианта заключается в том, что процесс приватизации шел в прошлом и идет в настоящее время гораздо медленнее, чем предполагалось на стадии планирования. По данным Счетной палаты России, до сих пор приватизировалось в среднем 60-70 ФГУПов в год. С такими темпами процесс приватизации растянется на десятилетия.
Федеральная антимонопольная служба предлагает не ограничиваться подобным «эволюционным» подходом, не «растягивать» дело на десятилетия, а кардинально решить проблему, используя целый комплекс мер. Указанные планы не являются государственной тайной, они находятся в свободном доступе и содержатся в Стратегии развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013-2024 гг., утвержденной Президиумом ФАС России 03.07.2013.
Стратегия предусматривает решение таких грандиозных задач как:
- ликвидация государственных и муниципальных унитарных предприятий во всех конкурентных секторах экономики, за исключением предприятий, действующих в сфере обороны и безопасности страны;
- введение процедуры согласования с антимонопольным органом решений органов власти о создании унитарных предприятий, а также некоммерческих организаций, которые планируется наделить правом осуществления предпринимательской деятельности;
- разработка и внедрение законодательных мер по пресечению «увода» государственного имущества через унитарные предприятия в частные руки;
- содействие развитию конкуренции посредством приватизации и акционирования государственных корпораций, а также приватизации государственного имущества.
Грандиозной задача представляется потому, что подобные призывы, долгие годы звучащие с самых высоких трибун, так до сих пор и не были реализованы. Так, ГУПов и МУПов, количество которых уже долгое время призывают сокращать, год от года становится все больше. По словам заместителя руководителя ФАС России Сергея Пузыревского, «если в 2004 году таких предприятий насчитывалось около 15 тысяч, то в 2015 – около 23 тысяч». При этом, преимущественно рост происходит за счет увеличения числа муниципальных унитарных предприятий.
Пока что прямые попытки ограничения роста числа таких предприятий остаются безуспешными (для этого, впрочем, есть объективные предпосылки).
С апреля 2013 года Правительством РФ рассматривался внесенный ФАС России блок поправок в Федеральный закон «О защите конкуренции» и КоАП РФ — так называемый «четвертый антимонопольный пакет», предусматривающий, помимо прочего, введение института предварительного согласования антимонопольным органом создания государственных и муниципальных предприятий.
05.10.2015 «четвертый антимонопольный пакет» был принят, однако введение права вето антимонопольного органа на создание ГУПов и МУПов на конкурентных товарных рынках из него было исключено.
В начале июня 2016 года аналогичная норма так и не была внесена в редакцию второго чтения «антикризисного» законопроекта, разработанного в целях реализации пункта 25 Плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году.
Вместе с тем, исподволь, постепенно «база» унитарных предприятий подтачивается, былой вольнице и относительной бесконтрольности приходит конец.
Так, с недавних пор объекты водо- и теплоснабжения не могут закрепляться за унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения.
Федеральным законом от 07.05.2013 № 103-ФЗ в Федеральные законы «О концессионных соглашениях», «О теплоснабжении» от 27.10.2010 № 190-ФЗ и «О водоснабжении и водоотведении» от 07.12.2011 № 416-ФЗ были внесены изменения, устанавливающие особенности передачи прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности.
В частности, в соответствии с частью 1 статьи 28.1 Федерального закона «О теплоснабжении», передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется только по договорам их аренды, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства РФ и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов РФ с учетом предусмотренных Федеральным законом особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства РФ о концессионных соглашениях, за исключением предусмотренных законодательством РФ о несостоятельности (банкротстве) и законодательством РФ о приватизации случаев передачи прав на такие объекты.
Концессионное соглашение является договором, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами, по которому одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.
Если между вводом соответствующего объекта в эксплуатацию и публикацией извещения о проведении конкурса прошло менее 5 лет, передача прав владения или пользования Объектами может осуществляться по договору аренды, если больше 5 лет – по концессионному соглашению.
Аналогично требование передачи передача прав владения и (или) пользования централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности (часть 1 статьи 41.1 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении»).
До недавнего времени бытовало мнение, что из данного правила есть исключение, установленное ст.ст. 216, 294 Гражданского кодекса РФ и Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002 № 161-ФЗ.
Для решения вопросов государственного и местного значения предусмотрены полномочия органов власти и местного самоуправления по созданию предприятий и наделению их имуществом, закрепляемым собственником на праве хозяйственного ведения.
Как следствие, бытовало мнение, что положения Федеральных законов «О теплоснабжении» и «О водоснабжении и водоотведении», предусматривающие особенности регулирования отношений, возникающих между юридическими лицами и касающиеся передачи государственного или муниципального имущества во владение и (или) пользование по договорам аренды и (или) на основании концессионных соглашений, не применяются к случаям, когда имущество закрепляется за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения.
Такого мнения, в частности, придерживались Федеральная служба по тарифам, а также Министерство строительства и ЖКХ РФ, отвечая в конце декабря 2014 года на запрос Агентства по тарифам и ценам Архангельской области.
В 2015 году ситуация изменилась. 21.07.2015 В.В. Путин подписал Указ № 373 «О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере антимонопольного и тарифного регулирования», в соответствии с которым Федеральная служба по тарифам была ликвидирована, ее функции были переданы Федеральной антимонопольной службе.
Письмом от 05.10.2015 № АД/53812/15 ФАС России сообщила, что с момента официального опубликования Федерального закона от 07.05.2013 № 103-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты РФ», права владения и (или) пользования государственными/муниципальными объектами теплоснабжения централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения или одной системы из числа таких систем, одного отдельного объекта таких систем на праве хозведения за унитарными предприятиями закрепляться не могут.
Таким образом, объекты водо- и теплоснабжения могут быть переданы органами государственной власти и местного самоуправления по общему правилу — по конкурсу в концессию либо в аренду. Иное может быть расценено в качестве нарушения статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ.
Письмом от 12.01.2016 Минэкономразвития России подтвердило правоту ФАС России.
Судебная практика в Поморье формируется в рамках указанной позиции (решение Арбитражного суда Архангельской области от 26.04.2016 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.07.2016 по делу А05-1617/2016).
Еще одним ударом по позициям унитарных предприятий стало принятие 03.07.2016 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и нужд отдельных видов юридических лиц» № 321-ФЗ. В соответствии с указанным законом, с 2017 года закупки унитарных предприятий выводятся из-под действия Федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 № 223-ФЗ. С нового года они будут регулироваться нормами гораздо более жесткого и действенного Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ.
Как видите, Федеральная антимонопольная служба планомерно достигает поставленных в Стратегии развития конкуренции задач. И если пока не все получается, ничего страшного в этом нет — время до 2024 года еще есть.
Опубликовано в журнале «Конкуренция и рынок» сентябрь 2016 №4 (77)
- Войдите, чтобы оставлять комментарии
