Об оспаривании решения и предписания ФАС

Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 18.11.2019 N 307-ЭС19-12629 по делу N А56-115357/2018
разбирается с критерием оценки - деловой репутацией при госзакупках.

Требование: Об оспаривании решения и предписания антимонопольного органа.

Обстоятельства: В закупочной документации заказчик предусмотрел критерии деловой репутации участника закупки и установил требование о представлении сертификатов; оспариваемым решением он признан нарушившим п. п. 3 и 7 ч. 6 ст. 83 Закона о контрактной системе.

Решение: Требование удовлетворено, так как представление копии сертификата не являлось обязательным условием для участия в проведении запроса предложений, не могло служить основанием для отклонения заявки участника, а выступало лишь одним из критериев оценки участника, в то время как к участию в закупке могло быть допущено любое лицо независимо от наличия сертификата.

Краткая фабула дела:ООО "НордСтрой 3" обратилось в антимонопольный орган с жалобой на действия заказчика в части установления в закупочной документации порядка оценки заявок по критерию "квалификация участников закупки". По результатам рассмотрения жалобы управлением вынесено решение от 11.09.2018 по делу N 44-4254/18, которым жалоба ООО "НордСтрой 3" признана обоснованной, а заказчик - нарушившим пункты 3 и 7 части 6 статьи 83 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд" (далее - Закон о контрактной системе).

Учреждению выдано предписание в целях устранения нарушений путем аннулирования закупки (определения исполнителя).Ввывод антимонопольного органа о том, что установление в закупочной документации в качестве предмета оценки по показателю "деловая репутация" только "индекса деловой репутации" (рассчитанного органами двух конкретных систем добровольной сертификации) противоречит части 2 статьи 8 Закона о контрактной системе и пункту 3 Правил N 1085.Считая ненормативные акты антимонопольного органа незаконными, общество (победитель закупки) обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Правовая позиция ВС: В силу части 1 статьи 2 Закона о контрактной системе законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается, в том числе на положениях Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс).В соответствии со статьями 69 и 72 Бюджетного кодекса закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд производятся за счет бюджетных ассигнований (расходы бюджетов), осуществление которых согласно статье 32 Бюджетного кодекса должно отвечать принципу эффективности - необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).С учетом названных положений бюджетного законодательства к числу основных принципов контрактной системы согласно статье 6, части 1 статьи 12 Закона о контрактной системе относятся принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и принцип эффективности осуществления закупки (эффективного использования источников финансирования).

Следовательно, закрепленный в статье 8 Закона о контрактной системе принцип обеспечения конкуренции (создания равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок), равно как и корреспондирующие этому принципу специальные положения Закона о контрактной системе, устанавливающие запрет на ограничение количества участников закупочных процедур (доступа к участию в этих процедурах), должны применяться таким образом, чтобы контрактная система способствовала удовлетворению государственных (муниципальных) нужд, обеспечивала экономность и результативность соответствующих бюджетных ассигнований и не приводила к созданию условий для длительного неудовлетворения государственных (муниципальных) нужд, ущемлению прав и законных интересов граждан - жителей соответствующих публично-правовых образований, в интересах которых осуществляются расходы бюджетов.

Из этого вытекает, что механизм защиты прав участников закупки в административном порядке путем рассмотрения их жалоб контрольным органом в сфере закупок, установленный главой 6 Закона о контрактной системе, в соответствии с пунктом 2 статьи 11 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) должен применяться в случаях действительных, а не мнимых нарушений прав и законных интересов участников закупки и не должен создавать предпосылки для нарушения вышеуказанных публичных интересов.

Спорная закупка осуществлялась заказчиком для строительства здания медицинского учреждения (поликлиники), необходимого для удовлетворения потребностей взрослых жителей Санкт-Петербурга.

В закупочной документации заказчик предусмотрел использование критерия деловой репутации участников закупки, включающий в себя наличие финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы.

При описании показателей указанного критерия заказчик определил, что деловая репутация определяется индексом деловой репутации, исчисляемым в соответствии с требованиями национального стандарта - "ГОСТ Р 66.1.03-2016. Национальный стандарт Российской Федерации. Оценка опыта и деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности. Национальная система стандартов. Оценка опыта и деловой репутации строительных организаций" (утвержден и введен в действие Приказом Росстандарта от 17.02.2016 N 54-ст, далее - ГОСТ Р 66.1.03-2016), соответствие которому подтверждается в рамках Системы добровольной сертификации "Компетентность и экспертная оценка" (регистрационный номер РОСС RU.31778.04ИЕГ5) или Системы добровольной сертификации "Развитие, качество, актуальность" (регистрационный номер РОСС RU.31836.04ИЕД6).

Названный национальный стандарт, как указано в его предисловии, устанавливает специальные требования, модель и критерии оценки деловой репутации строительных организаций, позволяет обеспечить единый и объективный подход при выборе строительной организации при проведении различных видов закупок, в том числе конкурсов, а также оценки ее репутационного потенциала и финансовой успешности.

Упомянутый стандарт входит в национальную систему стандартов "Оценка опыта и деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности", в соответствии с ОК 029 относящихся к разделу F "Строительство".

Таким образом, национальный стандарт ГОСТ Р 66.1.01-2016 относится к общепринятым для строительной деятельности документам, его соблюдение может разумно ожидаться от лиц, претендующих на заключение государственного контракта, и установление в закупочной документации критерия деловой репутации, оцениваемого исходя из подтверждения участником закупки своего соответствия требованиям названного национального стандарта, соответствует положениям части 1 статьи 12 Закона о контрактной системе, статьи 32 Бюджетного кодекса, поскольку позволяет дать объективную и достоверную оценку способности соответствующего участника исполнить государственный контракт с соблюдением качества и сроков.

То обстоятельство, что заказчиком определены две конкретные системы добровольной сертификации (разработанные двумя организациями), результаты оценки которых принимаются для оценки заявок участников закупки по указанному показателю, само по себе не свидетельствует об ограничении доступа к участию в закупке.


Как правомерно указали суды первой и апелляционной инстанций, в рассматриваемом случае установление в закупочной документации требования к участникам закупки о представлении сертификата соответствия ГОСТ Р 66.1.03-2016 направлено на определение наиболее квалифицированного исполнителя по заключаемому контракту. Данный вывод судов двух инстанций судом округа не опровергнут.

Следовательно, как таковое отсутствие у организации сертификата соответствия на дату опубликования извещения о проведении запроса предложений, не могло служить основанием для вывода о неправомерном включении такого требования в закупочную документацию, поскольку при установлении порядка оценки по нестоимостным критериям заказчик не обязан применять в качестве показателей оценки именно те показатели, которыми обладает конкретный потенциальный участник закупки.

Удовлетворяя жалобу ООО "НордСтрой 3", управление не установило обстоятельств, которые бы свидетельствовали о том, что выбор заказчиком двух конкретных систем добровольной сертификации, результаты оценки которых принимаются для оценки заявок участников, направлен на предоставление преимуществ тем или иным участникам закупки.

Суд округа, возлагая на заказчика обязанность по доказыванию законности своих действий при формировании закупочной документации в рассматриваемой части не принял во внимание, что в силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания законности ненормативного правового акта, в первую очередь, возлагается на принявший его орган. Поэтому именно управление, как контролирующий орган в сфере закупок, вынесший оспариваемые решение и предписание, должно было представить доказательства, подтверждающие направленность действий заказчика на ограничение равного доступа к закупке, в том числе, исходя из доказательств, которые предоставлялись ООО "НордСтрой 3" при обращении с жалобой в управление в подтверждение нарушения своих прав действиями заказчика.

Аналогичная позиция относительно обязанности контролирующего органа в сфере закупок по представлению доказательств изложена в пункте 1 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017), но в нарушение части 4 статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не принята во внимание судом округа.

Исходя из положений процедуры закупки представление копии сертификата в соответствии с ГОСТ Р 66.1.01-2016 не являлось обязательным условием для участия в проведении запроса предложений, не могло служить основанием для отклонения заявки участника, а выступало лишь одним из критериев оценки участника, в то время как к участию в закупке могло быть допущено любое лицо независимо от наличия сертификата.

Доказательств, свидетельствующих о том, что участникам закупки отказано в допуске к участию в конкурсе в связи с отсутствием сертификата, материалы дела не содержат и при рассмотрении дела судами не установлено обстоятельств такого отказа, как и фактов обращения участников закупки с жалобами, связанными с получением сертификата.

При этом ООО "НордСтрой 3", жалоба которого была удовлетворена управлением, фактически участия в закупке не приняло, действий по получению сертификата соответствия не предпринимало. Обращаясь с жалобой в управление, данная организация не приводила доводы и не представляла доказательства, подтверждающие реальность своих намерений, способность выполнения работ, являющихся предметом закупки, а также свидетельствующие о соответствии иным критериям документации о закупке.

В такой ситуации отсутствуют основания полагать, что ООО "НордСтрой 3" не стало победителем закупки вследствие угрозы применения к нему спорного критерия оценки и, соответственно, о нарушении прав и законных интересов этого лица действиями заказчика (положениями документации о закупке), в том числе о постановке данного лица в неравное положение в сравнении с иными участниками закупки и ограничении доступа к участию в закупке (статья 8, пункты 3 и 7 части 6 статьи 83 Закона о контрактной системе).

Следовательно, достаточные основания для удовлетворения жалобы данной организации, предусмотренные пунктом 2 статьи 11 Гражданского кодекса и статьями 105 - 106 Закона о контрактной системе, в рассматриваемом случае отсутствовали.

Своими действиями контрольный орган в сфере закупок по существу создал основания для аннулирования закупки только для целей ее повторного проведения, что не предусмотрено Законом о контрактной системе и способно привести к тому, что государственные нужды длительное время останутся неудовлетворенными.
Признание управлением жалобы ООО "НордСтрой 3" обоснованной также повлекло за собой нарушение прав и законных интересов победителя закупки - ООО "СтройАктив", учитывая отсутствие в материалах дела доказательств, которые позволяли бы поставить под сомнение эффективность и результативность осуществления спорной закупки при выполнении данным обществом государственного контракта.

Ирина Мосягина, руководитель юридической службы ООО "A&B Legal"