Как можно эффективно организовать развитие территорий.

Генеральный директор ООО "ИнтерКонсалт", кандидат экономических наук.

 

Планирование развития города построено, в настоящее время, с ориентацией на создание градостроительных правил, обеспечивающих пространственное, зональное, высотное планирование с соблюдением исторических ограничений, санитарных и других норм.

Безусловно – такой подход дает возможность для перспективного видения развития города. Недостатки – в отсутствии убедительного обоснования приоритетов, взаимосвязи между градостроительными и экономическими аспектами развития и отсутствии механизмов, способных стимулировать такое развитие, разработка и внедрение которых только и способны запустить системные позитивные тенденции развития города, обеспечивающие стимулирование развития  инфраструктуры всех видов (социальной, производственной, инженерной, капиталоемкой инфраструктуры сферы услуг).

Приоритеты развития города разработаны в действующей Стратегии развития Санкт-Петербурга до 2030 года, которая, правда, была утверждена до начала сегодняшнего экономического и политического кризиса и нуждается, таким образом, в серьезной корректировке хотя бы потому, что в его результате страна и город столкнулись с уменьшающимися ресурсами и острой необходимостью импортозамещения (произошедшего в результате выхода страны из системы мирового разделения труда), которое требует, в свою очередь ресурсного обеспечения. Или, что было бы разумнее, прекращения обособления и возврат на путь интеграционного развития с поиском своего места в общем большом мире.

Наравне с этими задачами необходимо обеспечить и развитие социальной инфраструктуры, капиталоемкой инфраструктуры сферы услуг и улучшение среды обитания.

Все это требует пересмотра планирования развития города и перехода к формированию стратегических целей развития и города и региона в целом на глубину 30 – 50 лет на основе общественного консенсуса. В таком случае город и его жители получат общественно воспринятую идею развития, осмысленные, экономически обоснованные, стратегические цели, увязанные со стремлением к формированию комфортной среды.

Суть такого планирования состоит в создании условий для ускоренного развития одних отраслей и постепенном сворачивании других, стремлением к сбалансированному развитию всех территорий региона, необходимостью четкого позиционирования города и региона на мировом рынке разделения труда, необходимостью диверсификации экономики, поддержания и развития инфраструктуры, создания комфортной среды обитания и необходимой социальной инфраструктуры.

Действующая система планирования социально-экономического развития территорий предполагает, в основном, пространственное и градостроительное планирование, программные методы развития отраслей и территорий, основанных на Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Стратегии социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа на период до 2020 года, Генеральном плане Санкт-Петербурга, Стратегии экономического и социального развития Санкт-Петербурга на период до 2030 года.

Поставленные цели и задачи реализуются посредством подпрограмм – например - «Планирование экономического и социального развития территорий Санкт-Петербурга», цель которой – совершенствование системы территориального планирования Санкт-Петербурга. При этом задачи подпрограммы  - разработка градостроительной документации, анализ эффективности использования территориальных ресурсов Санкт-Петербурга, создание нормативной правовой и нормативно технической базы градостроительной политики, создание научно-методического и информационно аналитического базиса для градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге, развитие информационной системы обеспечения градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге.

Устойчивое развитие экономики  и социальной стабильности обеспечивается исполнением Программы первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в Санкт-Петербурге, принятой на 2016 – 2017 годы, в рамках которой предусмотрены стабилизационные меры:

отсрочка по платежам, предусмотренным инвестиционными контрактами - распространяется на социально ориентированные инвестиционные договоры - строительство объектов физкультуры и спорта, культуры и искусства, промышленных объектов и объектов инженерной инфраструктуры;

2-летние «налоговые каникулы» для впервые зарегистрированных индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения;

срок договора аренды земельных участков, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга или государственная собственность на которые не разграничена, может быть продлен на 3 года;

разработаны критерии отнесения отраслей экономики Санкт-Петербурга к приоритетным и сформирован перечень видов экономической деятельности, классифицированных по приоритетности;

разработаны меры налогового льготирования для отдельных видов деятельности;

для поддержки местных производителей принимается ряд мер по импортозамещению;

разработаны меры по льготным арендным ставкам земли для отдельных видов деятельности.

С целью поддержания социальной стабильности разрабатываются и внедряются программы финансирования жилищных программ для населения, проводится мониторинг цен на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, осуществляется мониторинг цен и занятости.
Аналогичным образом построены и другие подпрограммы развития территорий.

Во времена плановой экономики планирование осуществлялось выделением приоритетов и ресурсным обеспечением, которое оказалось неэффективным ввиду многофакторности планирования, ограниченных технических возможностей моделирования экономических процессов и отсутствия саморегулирующих механизмов.

Экономическая логика развития крупного города, с точки зрения частного бизнеса в условиях рыночной экономики, основана на объективной приоритетности наиболее экономически эффективных проектов, которая входит в противоречие с потребностями гармоничного развития.
Развитие городской инфраструктуры как инженерной, транспортной, так и социальной связано с, почти всегда, коммерчески не привлекательными капиталовложениями и сталкивается, таким образом, с невозможностью организации проекта с коммерческим подходом, т.к., чаще всего, инфраструктурные проекты имеют длительные сроки окупаемости в лучшем случае, или не предполагают даже операционной окупаемости в худшем.

К последним можно отнести инженерную и транспортную инфраструктуру, большинство образовательных учреждений, объекты здравоохранения и культуры. К первым – большинство спортивных объектов и объекты активного отдыха, капиталоемкие объекты туризма (гостиницы, яхтенные марины, круизные порты, курорты с развитой инфраструктурой отдыха, особенно, связанные с водой).

Поэтому развитие инфраструктуры эффективно может происходить только при обоснованной программе поддержки государства, которая может осуществляться либо на основе прямого финансирования, либо на основе повышения эффективности проектов применением различного рода льгот и преференций, диверсифицированных в зависимости от степени убыточности. И первый вариант и второй предполагают применение хорошо зарекомендовавшей себя системы государственно-частного партнерства.

Неэффективность прямого государственного финансирования проектов и программ неоднократно доказана и в силу этого такое финансирование должно быть минимизировано, хотя, очевидно, что полностью отказаться от него невозможно. С другой стороны мировой опыт доказывает эффективность другого пути – создания наиболее благоприятных условий для некоторых отраслей и видов деятельности, коммерчески не всегда привлекательных, но необходимых для гармонизации развития города и региона3. Комплексно, задачу развития города и региона можно решить разработкой стратегического мастер плана с математическим моделированием функционирования и развития экономики, который определит общее видение перспективного развития города и региона, его основные пространственные параметры, потенциал развития, недостатки и достоинства.

Разработка стратегического мастер плана может быть осуществлена в несколько этапов.
Первый этап – проведение НИР, результатом которой будет анализ ресурсов, геополитических условий и перспектив, тенденций развития РФ и мира, структуры ВРП и инфраструктуры городов, признанных наиболее комфортными для проживания. Конечная цель – выработка обоснованных предложений по желаемой структуре ВРП и социальной инфраструктуре, которые должны быть достигнуты в отдаленной (30-50 лет) перспективе.

Второй этап – проведение НИР с целью разработки модели функционирования экономики региона и подготовки предложений по корректировке регулирующих исходных данных (налоговой системы, кредитных ставок и земельных платежей) для достижения желаемой структуры ВРП и социальной инфраструктуры. В рамках этой же НИР разрабатывается стратегический мастер план развития территории с проработкой планов развития территорий и ключевых сооружений.

Помимо реалистической оценки тенденций возможного развития, стратегический мастер-план содержит концепцию стратегии достижения сформулированных целей, которая включает в себя анализ экономической эффективности основных отраслей экономики, формирование предложений по корректировке основных регулирующих исходных данных для стимулирования развития наименее экономически эффективных, но необходимых для нормального развития города объектов, территорий и отраслей, создание эффективных инструментов сохранения исторического наследия.

Задача мастер-плана заключается в обосновании условий для улучшения качества жизни за счет улучшения городской среды, стимулирования развития социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры и опережающего развития желательных отраслей экономики и территорий. Для достижения этой цели он формулирует общую, экономически обоснованную, идеологию, которая должна определить основные направления градостроительной и экономической политики, разработать эффективные инструменты ее осуществления.

Третий этап – подготовка законодательных инициатив по корректировке налогового и земельного законодательства с целью выравнивания коммерческой привлекательности объектов различного назначения и объектов, содержащих обременения по сохранению исторического наследия, гармонизации развития города и формирования инфраструктуры комфортного проживания. Неэффективность такого регулирования уже привела к бурному расцвету «ларечного» бизнеса в 90-х, образованию жилых массивов без необходимых сервисных объектов, центра города без организации нормального движения транспорта и его парковки, недостаточного развития и дороговизне спортивно-оздоровительных услуг, неконкурентным ценам и замедлением развития туристской инфраструктуры, невозможности развития капиталоемких основ бизнеса.
Степень проработки таких объектов и территорий должна позволять определить степень их коммерческой привлекательности и отнесение к той или иной группе, после чего такие объекты с заданными параметрами могут выставляться на торги.

Четвертый этап – проведение открытых обсуждений в профессиональных и научных кругах с привлечением ведущих ВУЗов, консалтинговых компаний, общественных и научных организаций для обсуждения и корректировки выработанных предложений.

Пятый этап – организация работы по популяризации выработанных предложений через согласительный процесс с общественными и политическими организациями, систему общественных слушаний, СМИ и др.

Шестой этап – внесение предложений в местные и федеральные структуры власти и управления с целью принятия предложений по корректировке законодательства и учета планов развития города в планах развития страны.

Результатом всех шести этапов должна стать стратегия развития города, включающая комплекс законодательных решений, основанных на обоснованном и поддержанном горожанами формулировании целей развития, планировании застройки территории, обоснованном создании экономических условий для стимулирования создания инфраструктуры современного мегаполиса, ориентированного на создание удобства для его жителей, планировании развития городской и региональной экономики, структуры валового регионального продукта, создании экономических условий для ускоренного развития одних отраслей и постепенного уменьшения доли других.

Естественно, разработка планов с такой глубиной прогнозирования должна строится на вариантной основе, связанной и с политическими процессами и с возможными технологическими скачками способными существенно изменить приоритеты развития.

Похожее регулирование уже действует в странах евросоюза не одно десятилетие (директива ЕС об отраслевом и территориальном применении НДС 1991 года) и позволило привлечь частные инвестиции в развитие социальной инфраструктуры, что, вместе с другими методами государственно-частного партнерства позволяет оптимизировать инфраструктуру территорий и расходы бюджетов.

Принятая в 2013 году в Санкт-Петербурге стратегия развития города до 2030 года, безусловно, большой шаг в направлении формирования долговременной политики развития города, но имеет скорее академическое, чем практическое значение, т.к. выводы исследования и планируемые показатели развития отраслей не обеспечены необходимыми законодательными предложениями, без которых их достижение невозможно, во-первых,  не прошли серьезных обсуждений в общественных и научно-профессиональных кругах по принципиальным позициям – желаемая структура валового регионального продукта и социальной инфраструктуры, во-вторых, не обоснованы моделированием бизнес процессов, в-третьих и, наконец, не получили развития в виде разработки отраслевых и территориальных программ.

Действующая система планирования, кроме уже перечисленных недостатков, не способна реагировать на возникающие вызовы и открывающиеся возможности в силу отсутствия моделирования экономических процессов и обоснованных целей. Предлагаемая система планирования обеспечивает обоснованность стратегии развития города с возможными вариантами их достижения, консолидацию общества на ее реализацию, комплексно решает задачи территориального, градостроительного, отраслевого планирования, обосновывает механизмы гармоничного развития города и городской среды.

Задачу комплексного планирования развития города можно решить разработкой и принятием регионального Закона об инвестиционной деятельности, которым будут предусмотрены меры по нивелированию коммерческой привлекательности отраслей и территорий за счет повышения привлекательности социально значимых и желаемых отраслей и территорий и создания, таким образом, условий для гармоничного развития города с минимизацией административного регулирования его развития.  Важно, чтобы между Законом и участниками рынка не возникли дополнительные разрешительные процедуры и инстанции, которые и являются одним из самых мощных тормозов развития страны и города в настоящее время. Т.е. предполагаемый Закон должен быть законом прямого действия.