Что будет искать Генпрокуратура в сфере закупок?

В настоящий момент проходит независимую антикоррупционную экспертизу Проект Приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере закупок» (ID проекта 04/15/09-20/00108499) (адрес https://regulation.gov.ru/projects#departments=104&npa=108499).
По большому счету, проекты нормативно-правовых актов комментировать нецелесообразно в силу того, что принятый акт зачастую отличается от первоначального проекта. Иногда так сильно, что правовой акцент изменяется.

В данном случае интересна тенденция. Тем более, что в объявленной реформе контрольно-надзорной деятельности не участвуют ни деятельность органов прокуратуры по осуществлению прокурорского надзора; (ч.3 ст. 1 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", вступает в силу с 01.07.2021 г.)., ни контроль в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, контроль за соблюдением законодательства при организации и проведении закупок отдельными видами юридических лиц, контроль за соблюдением законодательства о государственном оборонном заказе (п.15, п.16 ст. 2  Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации").

По объему Проект Приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере закупок» документ небольшой, поэтому в настоящей статье в виде цитат приведем проект приказа практически полностью. При этом из первых уст узнаем, что же именно Генеральная прокуратура хочет сделать в сфере закупок.

Цели издания нормативно-правового акта раскрываются в самом начале. Проект не стал исключением. Начало жесткое, как и подобает прокуратуре:
"Состояние законности свидетельствует о распространенном характере нарушений, связанных с неисполнением федеральных законов от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", иных взаимосвязанных с ними нормативных правовых актов в данной области (далее - сфера закупок, закупки).
Продолжают иметь место факты принятия незаконных правовых актов, несоблюдения условий для добросовестной конкуренции, неразмещения в единой информационной системе в сфере закупок обязательных сведений.

Многочисленными являются случаи неправомерного уклонения от проведения торгов, завышения цен контрактов, ненадлежащего исполнения контрактных обязательств и приемки товаров, работ, услуг, несвоевременной их оплаты, различные коррупционные проявления. Органы контроля не в полной мере исполняют возложенные на них функции. Не искоренены факты хищений бюджетных средств, "откатов" и иных неправомерных действий уголовно наказуемого характера".
Итак, цель – "обеспечение надлежащего прокурорского надзора за исполнением законов в сфере закупок". Очевидно, Генеральный прокурор считает, что в настоящий момент надзор за одной из важнейших сфер деятельности государства недостаточен.

Мы противники "теории заговоров", поэтому не обратим внимание на то, что согласно Постановлению Правительства РФ от 30.06.2004 N 331 (ред. от 15.05.2020) "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" "Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и …. контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа, в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, а также по согласованию применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей)".

С одной стороны, чем больше контроля (надзора) тем лучше (про русскую народную пословицу "У семи нянек детя без глаза" вспоминать не стоит). А с другой, в иерархии законодательных актов Постановление Правительства РФ стоит несоизмеримо выше ведомственного нормативно-правового акта, даже если это ведомство Генеральная прокуратура. Коллизия, однако.

Генеральный прокурор, после вступления рассматриваемого Приказа в силу, будет приказывать:
"1. Заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным и иным специализированным прокурорам, прокурору комплекса "Байконур" в пределах компетенции принять дополнительные меры по укреплению законности и координации борьбы с преступностью в сфере закупок.

Обеспечить профилактическую направленность надзорных мероприятий, в том числе путем размещения сведений об их результатах в средствах массовой информации в установленном порядке.

Во взаимодействии с уполномоченными органами поставить на контроль исполнение законов при осуществлении закупок в рамках реализации национальных проектов, государственных и муниципальных программ, государственного оборонного заказа, обратить особое внимание на социально значимые сферы здравоохранения, жилищно-коммунального и топливно-энергетического комплексов, транспорта, градостроительства, образования и культуры".
Высокостоящие прокуроры традиционно ставят на контроль и применяют дополнительные меры.

Прокурорам рангом ниже приказано:
"2. Прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным и иным специализированным прокурорам, прокурору комплекса "Байконур" в пределах компетенции:
2.1. Усилить надзор за законностью нормативных правовых актов в сфере закупок, в том числе путем проведения антикоррупционной экспертизы.
2.2. При осуществлении проверок исполнения бюджетного законодательства в обязательном порядке проверять законность закупок.
2.3. Обеспечить действенный надзор за исполнением законодательства при размещении в единой информационной системе в сфере закупок обязательных сведений, формировании аукционной, конкурсной документации, осуществлении процедур определения поставщиков, подрядчиков, исполнителей, заключении государственных и муниципальных контрактов и дополнительных соглашений к ним.

2.4. Проверять соблюдение заказчиками требований к ценообразованию, нормированию закупаемых товаров, работ и услуг, пресекая средствами прокурорского надзора закупки товаров, работ, услуг с избыточными потребительскими свойствами, а также являющихся предметами роскоши в соответствии с законодательством Российской Федерации."
Обращаем внимание, что согласно ныне действующему законодательству перечисленное в п.2.3. и 2.4. относиться к компетенции органов ФАС России.

Далее:
"2.5. Во взаимодействии с органами Росфинмониторинга, ФНС России, ФАС России, Федерального казначейства, МВД России и ФСБ России устанавливать схемы кооперации при выполнении государственных и муниципальных контрактов, выявлять наличие среди контрагентов организаций, не имеющих необходимой материальной базы и трудовых ресурсов для исполнения их условий, фирм-однодневок и номинальных фирм-посредников, аффилированных с заказчиком юридических и физических лиц."
После вступления Приказа в силу, с большой долей вероятности, следует ожидать тотальных проверок участников закупок поставщиков, подрядчиков, исполнителей, в том числе, и на этапе подачи заявок.

Прокуроры субъектов федерации будут: "2.6. Принимать исчерпывающие меры реагирования по фактам несоблюдения заказчиками национального режима при осуществлении закупок, заключения соглашений хозяйствующих субъектов, ограничивших конкуренцию, неправомерных закупок у единственного поставщика, завышения цен и незаконного изменения условий контрактов, поставки некачественной продукции (товаров, работ, услуг), нарушений сроков исполнения контрактов и иных предусмотренных ими обязательств, неосуществления заказчиком и уполномоченными органами надлежащего контроля (надзора).

2.7. Тщательно проверять реальность исполнения заключенных и оплаченных государственных и муниципальных контрактов."
П.2.7. говорит, что ожидать следует проверок уже исполненных контрактов. Касается всех участников закупок и заказчиков, и подрядчиков.
Необходимо будет "2.8. Уделять внимание исполнению законов, регулирующих применение типовых контрактов, типовых условий контрактов, а также осуществлению закупок на сумму свыше 1 млрд. рублей." Насторожит ли это структуры "королей госзаказа"? Кто знает?

Прокуроры субъектов будут "2.9. При наличии предусмотренных законом оснований проводить проверки соблюдения прав хозяйствующих субъектов на своевременную оплату заказчиками обязательств по государственным и муниципальным контрактам, вопросы погашения задолженности перед ними держать под постоянным личным контролем.
Безотлагательно рассматривать вопрос о возбуждении дел об административных правонарушениях за нарушение срока и порядка оплаты товаров (работ, услуг) при осуществлении закупок.

Обеспечить соблюдение прав субъектов малого предпринимательства при осуществлении закупок, в том числе в части их совокупного годового объема, а также сокращенных сроков оплаты исполненных контрактов.

2.10. С соблюдением установленного порядка проверять исполнение законодательства при осуществлении закупок в соответствии с положениями Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

2.11. Во взаимодействии с уполномоченными государственными органами принимать меры, направленные на противодействие коррупционным проявлениям в сфере закупок, в том числе на установление нарушений, связанных с заключением государственных (муниципальных) контрактов с юридическими лицами, привлеченными к административной ответственности по статье 19.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Акцентировать внимание на выявлении и пресечении уполномоченными органами фактов "откатов", хищений, нецелевого использования бюджетных средств и других уголовно наказуемых деяний с использованием различных противоправных схем.

При наличии оснований выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в органы предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании виновных лиц в порядке пункта 2 части 2 статьи 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.

2.12. Систематически проводить проверки и осуществлять анализ исполнения Федерального закона от 12.08.1995 N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" при выявлении, предупреждении, пресечении и раскрытии преступных деяний, совершенных в сфере закупок.

2.13. Обеспечить системный и качественный надзор за расследованием уголовных дел о преступлениях в сфере закупок и проведением процессуальных проверок, соблюдение законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства, незамедлительную отмену незаконных решений об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела (уголовного преследования) или приостановлении предварительного следствия.

2.14. При наличии оснований активно использовать возможности обращения в суд с исками и заявлениями, направленными на устранение нарушений в сфере закупок и привлечение виновных лиц к ответственности, в том числе в ходе расследования уголовных дел." Перечисленное напрямую относиться к полномочиям прокуратуры. Особо отмечаем контроль за процессами исполнения уже заключенных контрактов.

Далее проект приказа отмечает необходимость анализа, практической и методологической помощи центрального аппарата органам на местах:
"3. Главному управлению по надзору за исполнением федерального законодательства во взаимодействии с заинтересованными подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации:
3.1. Осуществлять надзор за исполнением законов в сфере закупок центральными аппаратами федеральных органов исполнительной власти.
3.2. При участии Университета прокуратуры Российской Федерации анализировать состояние законности и правоприменительную практику в данной области, вносить при необходимости предложения по ее совершенствованию.
3.3. Оказывать практическую и методическую помощь прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным и иным специализированным прокурорам, прокурору комплекса "Байконур" в организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере закупок."

Приказано усилить надзор и анализ практики главным управлениям Генпрокуратуры:
"4. Главному управлению по надзору за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью, Главному управлению по надзору за расследованием особо важных дел, управлению по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции, управлению по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере обеспечить действенный надзор за законностью процессуальных решений, принимаемых по результатам доследственных проверок и расследования по уголовным делам о преступлениях в сфере закупок.

5. Управлению по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции в установленном порядке реализовывать мероприятия по выявлению и пресечению коррупционных проявлений при осуществлении закупок федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации и отдельными видами юридических лиц, определенными Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

6. Главному уголовно-судебному управлению и Главному гражданско-судебному управлению в пределах предоставленных полномочий анализировать практику поддержания государственного обвинения, участия прокуроров в рассмотрении судами, арбитражными судами дел, связанных со сферой закупок. (в скобках – АПК РФ ПОКА не предусмотрено участие прокуроров в указанной группе дел.)

7. Управлению по надзору за исполнением законов в сфере оборонно-промышленного комплекса организовать работу по надзору за исполнением законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг при исполнении государственного оборонного заказа, реализации государственных и федеральных целевых программ в области обороны и безопасности страны, контрактов в рамках военно-технического сотрудничества, а также для обеспечения нужд организаций оборонно-промышленного комплекса на основании соответствующих организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации."

Устанавливаются сроки для отчетов и докладов:
"8. Прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным и иным специализированным прокурорам, прокурору комплекса "Байконур" докладные записки о результатах надзорной деятельности в сфере закупок представлять в Генеральную прокуратуру Российской Федерации к 30 января и 30 июля в Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства, Главное управление по надзору за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью, Главное уголовно-судебное управление, Главное гражданско-судебное управление, управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции, управление по надзору за исполнением законов в сфере оборонно-промышленного комплекса, управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере, Главную военную прокуратуру согласно компетенции с отражением всех обозначенных в настоящем приказе направлений деятельности.

9. Подразделениям Генеральной прокуратуры Российской Федерации, перечисленным в пункте 8 настоящего приказа, Главному управлению по надзору за расследованием особо важных дел и Университету прокуратуры Российской Федерации обобщенную информацию о состоянии законности и практике прокурорского надзора в указанной области направлять согласно компетенции в Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства к 15 февраля и 15 августа."
На сведение цифр и подготовка отчетов подразделениям Генеральной прокуратуры отводиться две недели. Сотрудникам, возможно, следует подготовиться к авралам.

Указание Генерального прокурора Российской Федерации от 10.11.2009 N 355/7 "Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере размещения заказов" признается утратившим силу.

Остается ждать в каком именно виде будет принят обсуждаемый приказ. А затем – результаты его исполнения.

Ирина Мосягина, руководитель юридической службы ООО "A&B Legal"