Нет возможности привлечь к субсидиарной ответственности собственника имущества ликвидированного муниципального бюджетного учреждения по его обязательствам

Постановление Конституционного Суда РФ от 12.05.2020 N 23-П
"По делу о проверке конституционности пункта 5 статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Лысьва-теплоэнерго" п. 5 ст. 123.22 ГК РФ не допускает возможности привлечь к субсидиарной ответственности собственника имущества ликвидированного муниципального бюджетного учреждения по его обязательствам из публичного договора. Это противоречит Конституции РФ. Законодатель должен внести в ГК РФ соответствующие изменения.

Краткая фабула дела: (текст Постановления приведен не полностью, только выдержки) Согласно пункту 5 статьи 123.22 ГК Российской Федерации бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, в том числе приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества, а также недвижимого имущества независимо от того, по каким основаниям оно поступило в оперативное управление бюджетного учреждения и за счет каких средств оно приобретено (абзац первый); по обязательствам бюджетного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества учреждения, на которое в соответствии с абзацем первым данного пункта может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник имущества бюджетного учреждения (абзац второй). Полагая, что муниципальное образование "Лысьвенский городской округ" в лице администрации города Лысьвы несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения, ООО "Лысьва-теплоэнерго" обратилось в Арбитражный суд Пермского края с требованием о взыскании присужденной ему денежной суммы за счет муниципальной казны. Решением от 11 марта 2019 года в удовлетворении требования отказано. Суд руководствовался действующими положениями гражданского законодательства, которые не предоставляют кредиторам ликвидированного бюджетного учреждения право обратиться к собственнику его имущества в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам учреждения, вытекающим из гражданско-правовых договоров, за исключением обязательств, связанных с причинением вреда гражданам.

По мнению ООО "Лысьва-теплоэнерго", оспариваемая норма противоречит статьям 8, 19 и 35 Конституции Российской Федерации в той мере, в какой не позволяет участникам гражданско-правовых отношений, которые являются кредиторами бюджетных учреждений по обязательствам, не связанным с причинением вреда гражданам, и которые не свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора (в том числе договора теплоснабжения), взыскать долг в субсидиарном порядке с собственника имущества бюджетного учреждения в случае недостаточности денежных средств этого бюджетного учреждения.

Таким образом, с учетом требований статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" пункт 5 статьи 123.22 ГК Российской Федерации является предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу постольку, поскольку он служит основанием для решения вопроса о возможности привлечь к субсидиарной ответственности собственника имущества ликвидированного муниципального бюджетного учреждения по обязательствам, вытекающим из публичного договора (включая договор теплоснабжения), в случае недостаточности денежных средств этого бюджетного учреждения.

Правовая позиция Конституционного Суда:
Гражданский кодекс Российской Федерации определяет учреждение как унитарную некоммерческую организацию, созданную собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера; частное учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом, а государственное и муниципальное - соответственно Российской Федерацией, ее субъектом, муниципальным образованием; государственное и муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным (пункты 1 и 2 статьи 123.21, пункт 1 статьи 123.22).
Федеральный закон от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" регламентирует следующие особенности правового статуса бюджетного учреждения.

Таковым признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, ее субъектом или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (пункт 1 статьи 9.2).

Бюджетные учреждения, имея специальную правоспособность, обладают имущественными правами для решения задач, которые ставит перед ними учредитель - публичный собственник, участвуют в гражданском обороте в очерченных законом границах и сообразно целям своей деятельности, выступая в гражданских правоотношениях от своего имени и неся, по общему правилу, самостоятельную имущественную ответственность по своим обязательствам.

4. Согласно пункту 1 статьи 56 ГК Российской Федерации юридическое лицо отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. Ответственность учреждения по своим обязательствам имеет особенности, которые определяются правилами статей 123.21 - 123.23 ГК Российской Федерации, а также требованиями ряда специальных федеральных законов, регулирующих деятельность тех или иных некоммерческих организаций.
Гражданский кодекс Российской Федерации в качестве общего принципа имущественной ответственности публично-правовых образований устанавливает в пункте 3 статьи 126, что Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом.

Пункт 3 статьи 123.21 данного Кодекса закрепляет ограниченную ответственность учреждения, которое отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а в случаях, установленных законом, также иным имуществом; при недостаточности указанных средств или имущества субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения в случаях, предусмотренных пунктами 4 - 6 статьи 123.22 и пунктом 2 статьи 123.23 данного Кодекса, несет собственник соответствующего имущества.

В частности, бюджетное учреждение в силу пункта 5 статьи 123.22 ГК Российской Федерации отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, в том числе приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, кроме особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником этого имущества или приобретенного за счет средств, выделенных собственником его имущества, а также недвижимого имущества. Исключение, однако, составляют случаи ответственности по обязательствам, связанным с причинением вреда гражданам, когда при недостаточности имущества бюджетного учреждения, на которое может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник его имущества.

Рассматривая вопрос о привлечении к субсидиарной ответственности собственника имущества ликвидируемого автономного учреждения при недостаточности у него имущества, на которое может быть обращено взыскание, Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 9 февраля 2017 года N 219-О отметил, что правило "повышенной" имущественной ответственности учреждения по обязательствам, связанным с причинением вреда гражданам, введено Федеральным законом от 5 мая 2014 года N 99-ФЗ, который дополнил главу 4 части первой ГК Российской Федерации параграфом 7 "Некоммерческие унитарные организации" (пункт 31 статьи 1), а действие пункта 5 статьи 123.22 данного Кодекса в части установления субсидиарной ответственности собственника имущества учреждения по таким обязательствам распространил на правоотношения, возникшие также после 1 января 2011 года (часть 15 статьи 3). Одновременно утратило силу правило пункта 2 статьи 120 данного Кодекса о том, что собственник имущества бюджетного учреждения не несет ответственности по обязательствам этого учреждения (независимо от их характера) (пункт 29 статьи 1 Федерального закона от 5 мая 2014 года N 99-ФЗ).

Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что подобное регулирование свидетельствует о стремлении федерального законодателя усовершенствовать институт ответственности учреждений посредством снятия ограничений в отношении возложения субсидиарной ответственности на собственника имущества учреждения в случаях причинения вреда гражданам, установив тем самым дополнительные гарантии прав последних как более слабой стороны в правоотношениях с участием учреждения. При этом ни названные, ни какие-либо иные предписания действующего законодательства не содержат других прямо установленных исключений, касающихся снятия указанных ограничений, включая случаи недостаточности находящихся в распоряжении муниципального бюджетного учреждения денежных средств для исполнения его обязательств перед кредиторами при его ликвидации.

Общие основания и порядок ликвидации юридического лица, в том числе бюджетного учреждения, а также правила удовлетворения требований его кредиторов детально регламентированы статьями 61 - 65 ГК Российской Федерации.
В силу пунктов 1, 2 и 4 статьи 61 данного Кодекса ликвидация юридического лица влечет его прекращение без перехода в порядке универсального правопреемства его прав и обязанностей к другим лицам; юридическое лицо ликвидируется по решению его учредителей (участников) или его органа, уполномоченного на то учредительным документом, в том числе в связи с истечением срока, на который создано юридическое лицо, с достижением цели, ради которой оно создано; с момента принятия решения о ликвидации юридического лица срок исполнения его обязательств перед кредиторами считается наступившим. При недостаточности у ликвидируемого учреждения имущества, на которое может быть обращено взыскание, кредиторы согласно пункту 7 статьи 63 данного Кодекса вправе обратиться в суд с иском об удовлетворении оставшейся части требований за счет собственника имущества этого учреждения, но лишь в случаях, если данным Кодексом предусмотрена субсидиарная ответственность такого собственника по обязательствам этого учреждения.

Согласно пункту 2 статьи 25 Федерального закона "О некоммерческих организациях" некоммерческая организация, в том числе бюджетное учреждение, отвечает по своим обязательствам тем своим имуществом, на которое по законодательству Российской Федерации может быть обращено взыскание. Взыскание не может быть обращено на недвижимое имущество и на особо ценное движимое имущество, закрепленное за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенное бюджетным учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества (пункт 5 статьи 123.22 ГК Российской Федерации). Для целей Федерального закона "О некоммерческих организациях" под особо ценным движимым имуществом понимается движимое имущество, без которого осуществление бюджетным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено; порядок отнесения имущества к этой категории устанавливается Правительством Российской Федерации (в настоящее время - его Постановлением от 26 июля 2010 года N 538 "О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества"); виды особо ценного движимого имущества муниципального бюджетного учреждения могут определяться в порядке, установленном местной администрацией, а перечни такого имущества определяются органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя (пункты 11 и 12 статьи 9.2).

Таким образом, объектом взыскания фактически может быть лишь то имущество, которое учредитель муниципального бюджетного учреждения не посчитал нужным включить в соответствующий перечень. Это свидетельствует о том, что в правовом регулировании ответственности муниципальных бюджетных учреждений по своим долгам объем гарантий для их кредиторов сужен (с момента появления такого вида учреждений). Данное обстоятельство требует от контрагентов должной степени осмотрительности еще при вступлении в гражданско-правовые отношения с субъектами, специфика правового статуса которых не позволяет в полной мере прибегнуть к институту субсидиарной ответственности и предполагает возможность использовать существующие способы обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств.

Гражданский кодекс Российской Федерации, называющий свободу договора одним из основных начал гражданского законодательства (пункт 1 статьи 1), предусматривает в качестве меры ее ограничения, в частности, институт публичного договора, в рамках которого недопустимо оказывать предпочтение одному лицу перед другим лицом в отношении заключения и условий публичного договора, за исключением случаев, предусмотренных законом или иными правовыми актами.

Согласно статье 426 данного Кодекса публичным признается договор, заключенный лицом, осуществляющим предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, и устанавливающий его обязанности по продаже товаров, выполнению работ либо оказанию услуг, которые такое лицо по характеру своей деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.); в публичном договоре цена товаров, работ или услуг должна быть одинаковой для потребителей соответствующей категории, а иные условия не могут устанавливаться исходя из преимуществ отдельных потребителей или оказания им предпочтения, за исключением случаев, если законом или иными правовыми актами допускается предоставление льгот отдельным категориям потребителей; отказ лица, осуществляющего предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие товары, услуги, выполнить для него соответствующие работы не допускается, за исключением случаев отказа в заключении договора воздушной перевозки пассажира, если тот внесен в реестр лиц, воздушная перевозка которых ограничена перевозчиком; при необоснованном уклонении лица, осуществляющего предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, от заключения публичного договора оно может быть понуждено к этому через суд; в предусмотренных законом случаях Правительство Российской Федерации, уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти могут издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т.п.).

Как неоднократно подчеркивал Конституционный Суд Российской Федерации, соблюдение конституционного принципа равенства не означает необходимости предоставления одинаковых гарантий лицам, относящимся к разным категориям, а равенство перед законом и судом не исключает фактических различий и их учета законодателем. Вместе с тем такие различия допустимы, только если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства отвечают требованию соразмерности (постановления от 16 июня 2006 года N 7-П, от 25 октября 2016 года N 21-П и др.).

Как следует из представленных Конституционному Суду Российской Федерации и исследованных им материалов, включая практику применения пункта 5 статьи 123.22 ГК Российской Федерации арбитражными судами, они, вынося решения о невозможности привлечь собственника имущества ликвидируемого муниципального бюджетного учреждения к субсидиарной ответственности по обязательствам этого учреждения, вытекающим из публичного договора теплоснабжения, руководствуются в том числе данной нормой и последовательно исходят из установленных законом особенностей организационно-правовой формы муниципального бюджетного учреждения как юридического лица.

При этом не принимаются во внимание как общие и специальные цели создания и важные аспекты деятельности муниципального бюджетного учреждения в рамках выполнения возложенных на него полномочий, реализация которых требует заключения им публичных договоров, так и невозможность его контрагентов отказаться от заключения и исполнения таких договоров. Вопреки положению статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации о том, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц, сложившийся подход не может обеспечить надлежащего баланса между законными интересами должника и кредитора, поскольку не исключает злоупотреблений правом со стороны должников - муниципальных бюджетных учреждений, имущество которых в ряде случаев оказывается, по сути, "защищено" их публичным собственником от имущественной ответственности перед контрагентами.

При отсутствии юридической возможности снять ограничения в отношении возложения субсидиарной ответственности на собственника имущества бюджетного учреждения, в том числе муниципального (включая случаи недостаточности находящихся в его распоряжении денежных средств для исполнения своих обязательств из публичного договора теплоснабжения при его ликвидации), подобное правовое регулирование способно повлечь нарушение гарантируемых Конституцией Российской Федерации прав стороны, заключившей и исполнившей публичный договор и не получившей встречного предоставления.

Таким образом, пункт 5 статьи 123.22 ГК Российской Федерации не соответствует статьям 2, 8, 17 (часть 3), 19 (часть 1) и 35 (части 1 - 3) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 34 и 55 (часть 3), поскольку в системе действующего правового регулирования исключает возможность привлечь к субсидиарной ответственности собственника имущества (учредителя) ликвидированного муниципального бюджетного учреждения по его обязательствам, вытекающим из публичного договора (включая договор теплоснабжения).

постановил:

1. Признать пункт 5 статьи 123.22 ГК Российской Федерации не соответствующим статьям 2, 8, 17 (часть 3), 19 (часть 1) и 35 (части 1 - 3) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 34 и 55 (часть 3), поскольку в системе действующего правового регулирования он исключает возможность привлечь к субсидиарной ответственности собственника имущества (учредителя) ликвидированного муниципального бюджетного учреждения по его обязательствам, вытекающим из публичного договора (включая договор теплоснабжения).
2. Федеральному законодателю надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом основанных на ней правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации - внести в действующее правовое регулирование надлежащие изменения, вытекающие из настоящего Постановления.
3. Правоприменительные решения по делу общества с ограниченной ответственностью "Лысьва-теплоэнерго", принятые на основании пункта 5 статьи 123.22 ГК Российской Федерации, признанного настоящим Постановлением не соответствующим Конституции Российской Федерации, подлежат пересмотру исходя из того, что по обязательствам ликвидированного муниципального бюджетного учреждения, вытекающим из публичного договора теплоснабжения, при недостаточности имущества этого учреждения, на которое в соответствии с абзацем первым указанного пункта может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник имущества этого учреждения.

4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

Ирина Мосягина, руководитель юридической службы ООО "A&B Legal"