«Регуляторная гильотина». Новый взгляд на старые требования

Задача «регуляторной гильотины» — обеспечение интересов всего общества

«Термин «регуляторная гильотина», может быть, не совсем правильно и точно отражает парадигму всей этой работы. Наша задача — не убить плохое старое, а создать хорошее новое. И это хорошее новое должно служить обществу, всем проверяемым. Наша задача состоит в том, чтобы найти и поймать эту “золотую середину” между обеспечением интересов общества в виде соблюдения гарантий, прав и законных интересов граждан и разумностью, оптимальностью, соразмерностью контрольно-надзорной деятельности, чтобы не убить бизнес и обеспечить нормальные условия функционирования не только для бизнеса, но и вообще для всех проверяемых», — Константин Чуйченко, заместитель Председателя Правительства Российской Федерации – руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации.

«За последние 30 лет очень многие инициативы по “регуляторной гильотине” были осуществлены в различных странах. Проведение такой реформы привело к повышению ВВП», — Кристофер Миллер, руководитель программ в Российской Федерации Группы Всемирного банка.

Подготовлена концепция «регуляторной гильотины»

«Текст нашего закона об обязательных требованиях готов, он размещен для обсуждения. <…> Какие вещи мы считаем важными в этой структуре [закона — Ред.] отразить? Во-первых, важно понять систему нормативного регулирования, обязательных требований. Второе — мы считаем важным определить действие обязательного требования во времени, в пространстве. Важный блок, который уже нашел свое место в действующей структуре закона, это различные виды конкуренции обязательных требований, которые находятся в актах разной и одинаковой юридической силы. Отдельные статьи будут посвящены руководствам по соблюдению обязательных требований. Важным для нас вопросом является установление статуса разъяснений обязательных требований, в том числе официальных разъяснений, которые дает сам орган-контролер», — Юрий Любимов, заместитель руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации.

ПРОБЛЕМЫ

Рост административной нагрузки на бизнес

«Мы сделали отдельный доклад [для Президента Российской Федерации, — Ред.] по контролю и надзору и там определили основную проблематику, которая на сегодняшний день есть. Большинство предпринимателей заявили, что административная нагрузка повышается при том, что количество проверок на 42% стало меньше. К административной ответственности было привлечено более 984 тысяч юридических лиц, то есть каждое четвертое юридическое лицо не просто проверено, а привлечено к административной ответственности. Кроме того, до 179 млрд дошла сумма штрафов, это уже почти фискальная мера», — Борис Титов, уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей.

Несовершенство нормативного регулирования контрольно-надзорной деятельности

«Самое главное препятствие [для запуска «регуляторной гильотины», — Ред.] я вижу в том, что у нас до сих пор сохраняется диссонанс в регулировании контрольно-надзорной деятельности. С одной стороны, декларируется, что мы развиваем экономику и даем свободу предпринимательства, а с другой стороны, органы контрольно-надзорной деятельности ориентированы на то, чтобы выявлять нарушения, применять санкции ну и где-то по умолчанию осуществлять фискальные функции», — Талия Хабриева, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Затянутость процесса законодательных изменений

«Второе препятствие — это известный консерватизм права, потому что он поддерживается в том числе и устоявшимися законотворческими процедурами. Ведь понятно, что обновление требований на подзаконном уровне пройдет достаточно быстро. Но изменения в законодательство пойдут по привычному сценарию, где есть ведомственное согласование. Вот это препятствие и в содержательном плане, и в плане прохождения процедур, и затягивание во времени. Наконец, надо помнить об инерции правового регулирования», — Талия Хабриева, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

РЕШЕНИЯ

Регулярный мониторинг актуальности правовых норм

«Правопорядок и правоприменение должны быть концептуально инструментальными. Это предполагает существенно более высокую долю стратегического элемента в правоприменении и нормотворчестве. В практических терминах это означает четыре вещи. Первое — мы должны на берегу договориться о том, какие концепции, какие ценности в правиле для нас продолжают оставаться актуальными. Второе — мы должны адаптировать их к современным реалиям, а также определить, какие реалии нас ждут в самом ближайшем будущем. Третье — собственно нормотворчество и правоприменение осуществлять именно в этом соответствии. Четвертое — мы должны наладить и организовать очень квалифицированный постоянный мониторинг того, как работают нормы и не пора ли их тоже изменить», — Александр Коновалов, Министр юстиции Российской Федерации.

«Нужно ограничить требования по времени. Каждое требование должно проходить проверку сохранения своей актуальности. Мы считаем, что общее правило такого срока — пять лет, но если будет принято соответствующее решение, то продление до десяти лет», — Савва Шипов, заместитель Министра экономического развития Российской Федерации.

Устранение противоречивости требований и повышение их прозрачности

«К сожалению, у нас много случаев, когда к одному и тому же предмету разными органами предъявляются либо одни и те же требования, и тогда все приходят и одни и те же требования проверяют, либо, что еще хуже, разные требования, которые противоречат друг другу. Поэтому в законопроекте мы считаем необходимым очень четко установить принцип, при котором невозможно установить такие правила», — Савва Шипов, заместитель Министра экономического развития Российской Федерации.

«Количество плановых проверок в последние годы, правда, сократилось, но внеплановых увеличилось. Коммуникация между проверяющими органами в субъектах не на высоком уровне. Слово “профилактика” ни разу не услышал здесь. Вот чему нужно уделять внимание. Нужно объяснять людям, как нужно правильно работать, и что от них требуют», — Андрей Кутепов, председатель комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по экономической политике.

«Каковы были основные вызовы и проблемы, которые стояли перед правительствами? Это были политические вызовы, законодательные, институциональные и другие. <…> Нельзя решить проблему, используя тот же инструментарий, который привел к этой проблеме изначально. Поэтому нам нужно не только изменить модель менталитета и восприятия данной проблемы, но нужно поменять также инструментарий», — Ведран Антоляк, главный партнер Apsolon.

Проведение правовых экспериментов для тестирования требований

«Нельзя некоторые требования вводить сразу на всю территорию, это может вызвать риски. Для этого мы предполагаем установить возможность проведения правовых экспериментов», — Савва Шипов, заместитель Министра экономического развития Российской Федерации.

«Требования нельзя вводить сразу по всей стране, нужны некие пилотные проекты, чтобы определить, какие проблематики возникают, все правильно мы сделали или все-таки что-то мы недоучли», — Борис Титов, уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей.

Риск-ориентированный подход к санкциям за нарушения

«Первый вопрос — это соотношение требований и наказания. Мы предлагаем обязательные требования разбить на три категории: требования, связанные с высоким риском, средним риском и низким риском. Это должно быть увязано с последствиями нарушения таких обязательных требований. И здесь очень важным становится то, что реформа “регуляторной гильотины” осуществляется одновременно с работой по подготовке нового КоАП, потому что [существует] прямая связь между нарушением обязательного требования и административной ответственностью. Мы предлагаем рассмотреть вариант, при котором за нарушение обязательного требования высокой степени риска наступает административная ответственность, за нарушение обязательного требования, отнесенного к средней категории риска, не наступает напрямую административной ответственности, но выдается предписание. <…> И, наконец, для низкой категории риска мы предлагаем рассмотреть возможность даже не выдавать предписание, а давать рекомендации, которые предприниматель будет выполнять уже без каких-то санкций», — Савва Шипов, заместитель Министра экономического развития Российской Федерации.

Создание четкого регламента введения требований

«Требования должны быть понятными для предпринимателя. Любое требование, которое является неожиданностью, это “черный лебедь”, который может повлиять критическим образом на ведение того или иного бизнеса. Поэтому мы считаем необходимым установить четкие правила вступления таких обязательных требований в силу. Мы предлагаем рассмотреть возможность введения двух дат, когда и только когда могут вступать в силу акты с новыми обязательными требованиями. В любом случае период между принятием такого акта и вступлением его в силу должен быть не менее полугода для того, чтобы все могли подготовиться и дальше не попадать на нарушения автоматически», — Савва Шипов, заместитель Министра экономического развития Российской Федерации.

Соответствие требований реалиям

«Считаем необходимым, чтобы все обязательные требования рассматривались с точки зрения технологических возможностей, тех реалий, в которых мы с вами находимся. Без этого мы экономического роста не получим», — Савва Шипов, заместитель Министра экономического развития Российской Федерации.

Устранение излишних технических подробностей из законодательных норм

«Необходимо взять на вооружение принцип технологической нейтральности законодательства. Иными словами, не надо писать в Гражданском кодексе, какой вид электронной подписи мы хотим и должны использовать. Или не надо, например, в правилах ПДД указывать, чем должен быть оборудован для учебной езды автомобиль, потому что все это достаточно быстро меняется. Нужно постараться вымарать вот эти все технические нормы из актов более высокой юридической силы», — Игорь Дроздов, председатель правления Фонда «Сколково».